當前深化行政審批制度改革面臨的問題與對策

龍禹

為了減少政府對市場的干預，激發市場活力，自2002年以來，我國已先后多次以國務院的名義頒布了取消和調整行政審批項目的決定。2013年3月，第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》中指出：“深化行政審批制度改革，減少微觀事務管理，該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合。”截至2014年年底，新一屆中央政府已取消和下放行政審批事項達600多項。近年來，各地根據國務院“地方政府職能轉變和機構改革”的要求也對本地行政審批事項進行了全面清理，大量的行政審批事項被取消或下放，地方行政審批事項不斷減少。

一、當前行政審批制度改革中存在的問題

（一）行政審批項目仍有進一步縮減的空間

雖然各地已對行政審批進行了“批發式削減”，但實踐中，公眾和企業依然感到行政審批項目過多，范圍過寬。其原因主要有兩個方面：其一，相關政府部門在削減行政審批項目時，更多削減的是實踐中行政相對人申報量較少的項目，或是監管風險高或不收費的項目，而對于一些可收費項目，卻采取“化零為整”的方式予以保留；其二，當前對行政審批的削減，更多關注的是對存量的削減，而對增量的控制還不夠嚴格，有的地方存在著“邊減邊增、明減暗增”的情況。總之，行政審批項目仍有進一步縮減的空間。

（二）涉及項目立項的相關行政審批沒有同時下放

項目前期工作的進展速度決定了項目實施的快慢程度。目前，一個基本建設項目從立項審批到工程開工，需要做大量的前期工作。在現行的體制下，基本建設項目特別是重大項目涉及的立項審批事項較多，其審批權限主要集中在省市發改委、國土、水利、住建、環保等部門。當前，一些省市雖然下放了其中一項或幾項行政審批事項，但涉及該項目立項的相關行政審批沒有同時下放，項目要落地仍然需要其他上級部門的審批。

（三）行政許可項目取消后，存在變相設定行政審批的現象

由于非行政許可審批項目不受《行政許可法》調整，存在管理不規范、隨意性大的問題。2014年國務院審改辦公布的權力清單中，非行政許可審批事項仍占30‰實踐中，存在以“備案”“年檢”“培訓”等名義，變相設定行政許可的現象。此外，在沒有法律法規依據的情況下，有的地方將“培訓”作為當事人申請行政許可的前提條件。

（四）行政審批效率有待進一步提高

當前在一些地方和部門，仍然存在著行政審批時間長、效率低的問題。其主要原因包括：一是一些政府部門對審批流程的改進缺乏系統性和整體性，審批流程有待進一步優化；二是“兩集中、兩到位”沒有落實，部門審批分散，向行政審批處（科、股）、政務服務中心集中不夠；三是部門向政務服務中心窗口授權力度不夠，導致中心窗口變為了“收發室”。

（五）行政審批中介服務亟待規范

近年來，行政審批中介服務在促進政府部門依法履職、為申請人提供專業技術服務等方面發揮了重要作用，但也存在不少問題。這些中介組織為市場各類活動主體提供評估、鑒定、認證、檢測、評優及咨詢等有償服務，這些中介服務的結果是職能部門受理審批的前提。企業要上馬一個項目，必須由這些機構出具各種各樣的資質證明，繳納各種中介服務費。這些中介組織通過形形色色的手續、關卡、資質、認證截留改革的紅利，這既造成了行政審批效率低下，也造成了一些腐敗現象的滋生。

（六）行政審批的監管有待進一步加強

行政審批實踐中長期存在“重審批、輕監管”的弊端。從近年來行政審批監管的實踐來看，我國行政審批監管制度還存在監管方式簡單、操作性不強、監管效果不理想等問題。同時，雖然有些政府部門出臺了行政審批的責任追究制度，但缺乏落實審批責任追究制度的可操作的程序。公眾反映最強烈、最難解決的“拖”“卡”“推”現象仍然屢禁不止。

二、行政審批制度改革中需要注意的問題

（一）把握好行政審批制度改革的方向

行政審批制度改革的目的是簡政放權、激發市場活力。其核心意圖是簡政、減事、減干涉，“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或者中介機構能夠自律管理的，政府都要退出。凡可以采用事后監管和間接管理方式的，一律不設前置審批”。行政審批應成為一種備而少用的規制手段，只有在私人自治、市場競爭、行業自律、其他替代性管理方式、民事責任機制不能奏效時，才考慮設定行政審批。以期盡可能削減行政審批的范圍，減少審批帶來的規制負擔，給行政相對人更多自由，給市場更多選擇。國務院總理李克強強調，行政審批制度改革是轉變政府職能的突破口，是釋放改革紅利、打造中國經濟升級版的重要一招，要以簡政放權穩增長。

（二）改革要堅守法治底線

首先是要嚴格依法設定審批事項。行政機關設定審批事項必須于法有據，嚴格遵循法定程序，進行合法性、必要性、合理性審查論證。其次是要嚴格依法實施審批事項，不得隨意減少法定行政許可事項。行政審批制度改革應當堅守法治底線，法律法規明確規定的行政許可事項不得放棄。

（三）正視行政審批制度改革面臨的阻力

行政審批制度改革勢必會遭遇來自多方面利益群體的阻力。首先，審批是重要的規制手段，是政府的規制責任，但各行政機關還是更多地將審批視為一項具有實質性意義的重要權力，因此為行政審批做“減法”，難免會遭遇到行政機關的阻力。其次，在取消和調整行政審批的過程中，已獲許可的行政相對人，出于對既得利益的維護，也會反對取消和調整行政審批。

（四）減少行政審批事項，并不是放松管理

就行政管理的有效性而言，減少行政審批事項不能簡單等同于“放松管理”，而應當是“更好地管理”。應將行政審批視為現代行政國家的重要規制工具，通過行政審批保護公共秩序，有效配置公共資源；讓設定的行政審批與欲實現的規制目標相匹配，通過行政審批的削減、簡化與整合，通過簡政放權，發揮市場在資源配置中的核心作用，促進經濟發展，提高市場競爭力。

三、關于進一步深化行政審批制度改革的建議

（一）完善改革工作的領導機制

要加強對行政審批制度改革工作的組織領導，建立健全有利于推進改革的領導體制和工作機制。行政審批制度改革會觸動大量部門利益，因此需要有相對超脫于部門利益之外的行政組織來負責行政審批制度改革的日常工作。在機構改革和政府職能轉變背景下，為有效統籌各方資源，依法推進行政審批制度改革，建議將行政審批制度改革領導小組辦公室設在政府辦公廳（室），由具有法學、經濟學等相關專業背景的人員，負責對擬調整的行政審批事項進行審查，對已有的相關行政審批事項進行再評價。側重審查擬調整行政審批事項的必要性、合法性和合理性。使其逐步成為協調不同部門利益、聽取公眾意見、開展專家咨詢的平臺，使得行政審批設定更趨科學化、合理化。

（二）各地要進一步清理行政審批事項，做好承接工作

各地要按照簡政放權的要求，進一步清理行政審批事項。清理的原則是：第一，依法清理，認真貫徹行政審批事項清理的各項要求，各行政審批職能部門應當主動對接上級部門，做好行政審批事項清理、調整和承接，取消沒有法定依據的審批項目；第二，堅持市場優先和社會自治原則，凡市場機制能夠有效調節的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，行業組織能夠自律管理的，就不要設定行政審批，凡可以采用事后監管和間接管理方式的，就不要再搞前置審批，已設定的此類行政審批事項按照法定程序取消或調整；第三，既要做好現有行政審批事項存量的削減，又要對增量進行控制，防止出現“一邊減，一邊增”的情況。

（三）要將關口后移，加強事中事后監管

在市場經濟條件下，政府應當扮演“守夜人”的角色。在推行行政審批制度改革的今天，更有必要強調在削減行政審批的同時，創新監管方式，加強和改進事中事后監管，健全監督制約機制，不斷提高政府管理科學化規范化水平。避免“一放就亂、一亂就收”的悖論，防止改革遭遇阻力而走回頭路。隨著行政審批事項的精簡，有必要將關口后移，加強事中事后監督管理，以有效集中行政資源去查處市場經濟中的違法行為。通過行政處罰、行政強制、違法事實公布、行業禁入等事后監管方式，有效維護公共利益與市場秩序。

（四）推動行政審批提質增效

一是全面推進行政審批標準化，壓縮審批時限。制定行政審批標準化操作規范，編制流程標準和裁量標準，減少行政審批過程中的主觀性、隨意性和差異性，實現“無差別化審批”。同時，對保留的行政審批事項，逐項清理審批要件、審批環節，優化審批流程，壓縮審批時限。二是切實深化“兩集中、兩到位”工作。積極推進辦件量大的部門單設行政審批處（科、股）開展工作，推動各部門向審批窗口代表充分授權。通過“充分授權、集中審批”，減少部門流轉環節。三是積極探索推行并聯審批服務機制。建立完善牽頭部門一窗受理、有關部門聯動審批、服務窗口限時辦結的跨部門并聯審批機制。

（五）加強行政審批服務中介機構管理

一是進一步深化中介機構脫鉤改制工作，斬斷利益關聯。對掛靠在行政機關下面的中介機構進行清理和規范，開展脫鉤改制工作。審批部門所屬事業單位、主管的社會組織及其企業，不得開展與本部門審批相關的中介服務；除法律規定外，審批部門不得要求申請人委托中介服務。二是進一步優化中介服務市場準入環境。堅持“非禁即入”的原則，嚴禁通過限額管理控制中介服務機構數量，開放中介服務市場。任何行業主管部門不得擅自設置或借備案管理變相設置中介服務區域性、行業性的執業限制。三是加強監管。建立中介機構執業誠信記錄檔案，探索負面清單管理模式。建立健全信息公開制，將中介機構服務業績、社會評價、投訴問題的調查處理結果等情況向社會公開，促進中介服務市場公平競爭，便利行政相對人。

四、結語

簡政放權是政府的一場自我革命。新一屆中央政府成立以來，把簡政放權作為改革“先棋手”，其目的就是通過減少不必要的行政權力，優化行政層級，改變權力過于寬泛、過于集中的局面，進而轉變政府職能。公布“權力清單”已經從操作上為行政權力畫了一個圈，框定了行政審批事項的大盤子，從總量上把控了行政權力的配給。但是，改革只有進行時，沒有完成時，社會各界對進一步推進這項改革還抱有更高期待，希望不僅從數量上鎖定審批事項，還能在更多方面為權力套上“金箍”，將權力關進制度的籠子。要研究和落實事中事后監管措施，把更多的人力、物力、財力投入到事關百姓切身利益的工作中，為群眾提供更多高效優質的公共服務。

（作者單位：四川大學社會發展與西部開發研究院）