PPP模式新政策淺析

張文杰

政府和社會資本合作（PPP，Public-Private-Partnership）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。

一、PPP模式國內外發展情況

PPP模式在國外已經有非常成熟的市場和案例，其中英國不僅是PPP模式的發源地，也是目前PPP項目規模最大的國家。PPP項目的價值額和數量約占到全球的1/3，幾乎涉及政府和公共事業的各個領域。

我國PPP發展經過了多個階段。改革開放初期已開始探索利用外資合作進行基礎設施建設，1994年國家計委牽頭組織推進，進行5個BOT項目試點。2002年十六大提出在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用，2003年十六屆三中全會提出讓民營資本進入公共領域，2004年建設部出臺《市政公用事業特許經營管理辦法》，為PPP項目開展確立法律法規依據。在政策支持下，各地推出大批PPP試點項目，掀起了PPP第二波高潮。該階段外企、民企、國企等社會資本均積極參與，污水處理項目較多，也有自來水、地鐵、新城、開發區、燃氣、路橋項目。第一個被官方廣泛推廣的DPP項目——北京地鐵四號線項目也于這一階段誕生。2009年，隨著四萬億經濟刺激政策的推出，地方政府基礎設施建設投資高速增長，城鎮化程度大幅提高，但在此階段，PPP模式卻停滯不前，主要原因在于地方政府融資平臺發展壯大，平臺貸款、城投債等規模激增為地方政府提供了充足的資金，PPP發展進入短暫的停滯階段。

二、新政解讀

十八大提出“讓市場在資源配置中發揮決定性作用”。2014年以來，從中央到地方均推出大量PPP項目，財政部印發的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（以下簡稱《通知》）和國家發展和改革委發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）掀起新的PPP模式高潮。以前的PPP更多以BT、BOT等為主，政府仍是主要的投資者和風險收益主體，此輪則強調社會資本與政府共享利益、共擔風險，PPP立法有望很快推出，制度配套上也更為完善。可以看出，政府和社會資本合作的模式受到政府的重視，這一系列的《通知》和《指導意見》也標志著我國政府和社會資本合作模式體系開始建立。

（一）財政部《通知》解讀

《通知》提出了PPP項目操作流程及各環節的核心工作內容。這份指南對流程中的所有細節都做了明確的要求，是對我國過去十年基礎設施特許經營運作經驗的高度總結和提升；在總結提升的基礎上，貫徹了“全生命周期”的核心思想，對政府資本在全生命周期中的工作內容也作出了準確的描述。可以說，無論是對基礎設施還是此次示范項目中的其他領域，亦或是以后各類適合運用PPP模式的行業而言，這份指南都成為指導政府資本與社會資本具體工作的工作手冊。

《通知》對項目識別階段、準備階段、采購階段、執行階段、移交階段都做出了具體的要求。

1 項目識別階段。第一，文件明確了可由社會資本推薦潛在合作項目；第二，明確物有所值（VFM）評價定性、定量工作的具體內容；第三，強調對于如需政府付費或補貼的項目，開展財政承受能力論證。對于通過兩輪評價和論證的項目，方可進入下一階段。本階段強調了前期項目論證的重要性，主要是為了避免盲目立項。在過去的實踐經驗中，各地不同程度地出現了“為了特許經營而特許經營”的項目，其客觀條件并不具備“價格調整機制靈活、市場化程度較高”的原則。

2 項目準備階段。在《通知》中，項目準備階段要求明確項目實施機構以及項目實施方案。項目實施方案要求包括項目概況、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、監管架構等。同時，再一次強調財政部門要對項目實施方案進行一次物有所值和財政承受能力驗證。本階段強調了在前期擬定項目實施方案的重要性，主要目的是為了避免“盲目追求速度而忽略項目客觀分析”的問題，通過對項目情況、風險分配、運作方式以及交易結構等的規范和要求來約束項目前期的準備。

3 項目采購階段。該階段首先明確采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當的采購方式；其次，該階段對采購流程進行了明確要求，同時對競爭性蹉商采購方式的流程提出了單獨的要求。本階段的內容給予了PPP項目運作采購方式的靈活性，避免了實踐中存在的無視項目客觀條件盲目招標導致阻礙項目正常推進的問題。

4 項目執行階段。該階段體現了PPP“全生命周期”的核心思想，對項目從項目公司成立開始到融資、建設、運營直至移交前所需的具體工作內容都做出了規定。除常規工作要求和內容外，該階段還對包括融資方案設計、綜合績效指標、超額收益分享機制、強制中期評估、政府接管等方面的內容做出規定。這些工作雖然煩瑣，但卻為政府資本在項目全生命周期中的具體工作提供了指導方向，規范了PPP全生命周期中的各個環節。

5 項目移交階段。項目移交工作的內容設定是關系到（PPP）項目能否劃上一個完美句號的關鍵，《通知》對移交內容、移交工作組織、性能測試等相關內容都做出了規定。

財政部還對外公布了總投資規模約1800億元的30個政府和社會資本合作（PPP）示范項目，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫療、體育等多個領域，其中新建項目8個，地方融資平臺公司存量項目22個，這些項目也將為PPP制度體系建設提供參考。

（二）《指導意見》解讀

國家發展和改革委發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》從國民經濟綜合管理與平衡，推動體制改革的部門職責出發，正式吹響了PPP模式開啟的號角。

《指導意見》從項目適用范圍、工作機制、項目規范管理、政策保障等方面，對開展政府和社會資本合作提出具體要求。指出各地要建立部門聯動、分工明確、協同推進的工作機制，積極探索、大膽創新，建立合理投資回報機制，保障政府和社會資本合作積極穩妥推進。各地可根據當地實際及項目特點，通過授予特許經營權、政府補貼或購買服務等措施，靈活運用BOT、BOO、BOOT等多種模式，切實提高項目運作效率。各省區市發展改革委要認真做好PPP項目的統籌規劃、綜合協調等工作，及時建立PPP項目庫，按月對項目進展情況進行調度匯總，積極推動PPP項目順利實施。隨該文件一并印發的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（以下簡稱《合同指南》）按照平等合作、互惠互利、依法合規等原則，針對不同模式合作項目的投融資、建設、運營、移交等階段，從合同各方的權責配置、風險分擔、違約處理、政府監管、履約保證等方面，提出合同編制的注意事項及有關要求。《合同指南》采用模塊化的編寫框架，共設置15個模塊、86項條款，適用于不同模式合作項目的投融資、建設、運營和服務、移交等階段，具有較強的通用性。PPP的發祥地英國政府就發布過好幾版次的PPP標準合同文本。合同的規范化對于PPP有重要的意義，有助于明確服務標準、價格管理、回報方式、風險分擔、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內容。《指導意見》給出了（PPP）項目的三種模式選擇，分別是經營性項目、準經營性項目以及非經營性項目，三者的分類是從項目是否具有收費基礎，經營費用是覆蓋投資成本的多少來劃分的。經營性項目是對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營-移交（B00T）等模式推進。準經營性項目是對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）等模式推進。非經營性項目是對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設-擁有-運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。

相比于財政部印發的《通知》，國家發展和改革委發布的《指導意見》更多是對PPP提出了框架性建議，并沒有對項目的具體實施過程給出具體的要求。具體的內容還需要國家發改委制訂頒布更具操作性的其他細則。

綜合來看，這兩個文件各有側重，均對PPP模式的實施提出了相關要求，希望未來主管部門在PPP模式法律法規特別是操作細則方面，進一步規范PPP的發展，開啟地方政府投融資機制新的一幕，讓市場力量在傳統由政府主導的公共產品領域在法律政策框架下發揮市場配置資源的決定性作用。

（作者單位：中國鐵路總公司財務部）