南非審計署2012～2015年戰略規劃及其啟示孫穎

孫穎

當前，我國國家審計工作面臨在服務加快經濟轉型，完善國家治理體系，以改革促發展的新時期新形勢下的新要求。審計機關要進一步提高審計工作成效，需把握工作重點，明確目標方向，加強組織管理。戰略規劃是組織團隊成員前進的方向和標尺。這里將詳細介紹南非審計署2012～2015年戰略規劃的制定背景、工作側重點和內部管理的內容，以期為我國審計工作制定計劃和相關政策提供有意義的參考。

一、規劃制定的背景和發展方向

南非審計署在制定規劃的前兩年，計劃目標主要側重于如何滿足被審計單位的需要以及保障政府部門的廉潔性，在新的計劃中仍堅持以往政策，不斷提高自身的技能，優化組織結構，并通過向公眾提供審計報告的形式對于公共部門和組織的財務狀況進行披露。現階段，南非審計署已經逐漸成為加強公眾對政府的信心以及支持新生民主主義的中堅力量。南非審計署自1910年成立以來，逐漸擁有了強大的審計工具、優秀的審計隊伍以及累積了豐富的經驗和工作實力，成為管理公共部門資金以及提供可操作性指導意見的審計權威組織。近年來，隨著五年計劃目標的調整，南非審計署已經取得了一系列重要進展。其中，包括用于分析審計結果的工具的改進，及基于此對于核心問題的分析引起三個類別的政府部門在業務執行和監督中重點關注。南非審計署的領導者對于如何更好地扮演自身角色從而取得具有前瞻性的審計工作進展有了深刻的認識。這些重要進展的取得使得南非審計署與2014年內達到完全準確的審計數據目標又貼近了一步。南非審計署成為了支持憲法民主性的最忠實力量。其將來的發展方向仍舊側重于強化審計基礎功能，以鞏固和強化上述成就。同時，南非審計署意識到了社會經濟環境的變化意味著審計工作目標也需要進行不斷的調整。其中，南非審計署面對的重大挑戰就是如何加強利益相關者對于審計結果的公信力，并為社會帶來持續的收益。

從國際來看，最高審計機關對自身工作有更高的要求，即不再滿足于揭露財政責任，而要求提供對于公共服務交付狀態的反饋。南非審計署2012～2015年度的戰略計劃和預算的情況也體現出同樣的要求，并且要求加強自身的審計技能從而滿足這一目標。南非審計署的審計結論對于被審計單位財務的穩定性和效益性造成了一定程度的沖擊和鞭策。南非審計署希望通過審計工作實踐來提高利益相關者們的期望程度。南非審計署非常重視利益相關者們對他們的信任，并希望通過計劃和行動來減小信任流失的風險，以提前排除員工可能對審計署名譽產生影響的一切危險因素，并通過拓展和強化制度等方式來加強內部管理，從而對風險進行監控。在上述背景下，南非審計署制定規劃在大方向上維持以往計劃目標，并希望創造出更利于審計結果反饋、更好地反映財政狀況以及保證數據準確性的審計環境。

二、審計工作側重點

南非審計署的戰略目標中高度重視政府公共部門的資金使用和管理效率，并要求深入分析對被審計單位的審計結果產生的根本原因，以此制定切實有效的整改措施促進公共部門提高資金的使用效率；同時，南非審計署強調助力完善會計制度，提高政府部門的財務管理效率。南非審計署要求其對于公共部門的責任和良好治理的貢獻不僅僅依賴審計和報告的質量，而且在一定程度上依賴成功地將自身的見解分享給那些掌控公共資源的部門，以促進他們采取必要的糾正措施。南非審計署保證定期與利益相關者溝通，繼續跟進以往承諾的進展情況，對于城市機構上門訪問調查，并加強與立法監督部門的溝通。在國際層面上，南非審計署積極參與最高審計機關的活動，與國際社會分享經驗和見解。

三、審計結果利用和審計宣傳

審計報告是審計成果的最高表現形式，是提高財政透明度、塑造責任政府和推進財政民主的重要工具。除涉及保密、國防內容的審計報告外，南非審計署的審計報告都要以公報形式公開發布，接受公眾的監督。南非審計署在規劃目標中明確將會使用包括可視化講解、書面總結等各種方式來加強利益相關者對于審計信息的理解。并同時將媒體作為信息共享的重要途徑，南非審計署已經開始對于社會媒體進行調查，希望能以此拓寬審計信息的傳播深度與廣度。并期望在該計劃的中期時，會吸引更多的目標客戶，加強公眾對于審計署發布的審計報告的關注度。效益審計是南非審計署的重要業務之一，目前，技術缺乏，審計材料和報告寫作技巧不足是開展效益審計面臨的主要挑戰，因此，在其戰略規劃中，對審計報告寫作比較重視。南非審計署力求審計報告通俗化，以解決目前各部門反映的審計報告難懂的問題。

四、審計工作信息化

近年來，電子信息技術飛速發展，南非審計署在其2012～2015年戰略規劃中要求，公共部門信息技術的廣泛使用需要不斷加強信息技術環境中的風險控制審計，采用必要或適當的手段，使被調查單位提供欺詐舞弊風險評估報告，以識別較高的風險控制缺陷。影響審計過程的信息的復雜性和數量以指數方式增加，南非審計署保證充分利用其研究能力、信息網絡和數據庫，獲得或者更加深刻地理解被審計單位的環境，以此來加強審計信息的傳遞，并對于可能發生的審計風險進行提前預防工作。并且，開展信息系統審計是南非審計署的主要業務之一，南非審計署信息系統審計部門主要提供計算機輔助審計技術支持，并開展總體控制審計、用戶賬戶管理審計、應用控制（過程控制）審計、網絡審計、企業資源管理系統審計、IT管理審計、系統開發生命周期審計等，已專門設立了若干中心，有專業的注冊信息系統審計師和員工。因此，在其戰略規劃中未對審計的電子信息化措施做具體闡述。

五、審計機構內部管理

1.人力資源管理

南非審計署組織關系的重點一直放在與利益相關者的交流方面，為了更好地達到這一目標，其對于組織內部的管理與交流也非常關注。通過交流要求組織內部對于審計署的計劃策略方向有更加深刻的體會與認識，促進組織內部各單元的獨立發展，從而達到組織的最終目標，即提高國民的生活質量。南非審計署將人力作為其最主要的財產，工作人員是組織最重要的事項。南非審計署領導通過采用整體能力發展的方式來加強員工的必要技能，提升員工的工作表現從而達到發展人力資源的目的。隨著環境的發展，審計人員需要通過更多的訓練項目培養自身知識與技能運用的綜合能力。南非審計署設立一個新的學習與發展部門幫助其工作人員（包括審計和非審計人員）提高理論知識水平與實際技能。績效管理作為人力資源管理的重中之重，要求設定出自動化的管理進程來進行獎懲，從而使得人力資源管理更加具有效率性。現階段，審計環境的不斷變化不僅要求審計人員自身發展提高，對于領導層也需要更加具有靈活性。在此計劃時間內，南非審計署將會著重于執行發展人力的項目，設定領導層規則并以此來達到員工工作效率有所提升。南非審計署要求打造高績效以及多樣化的勞動力，并以人力資源作為審計署的重要工具提高自身的綜合實力。

2.財務管理

南非審計署向社會承諾，將會通過控制穩定的現金流以及最佳化經濟邊際的方式來保證其自身財務狀況的穩定性。南非審計署將致力于為利益相關者提供相應服務的同時，努力保證自身運營的經濟性、效率性以及影響性。南非審計署要持續使用科學的方式壓縮預算，并且通過提升基礎審計功能的方式來對公共部門的財務環境產生正面影響。負債作為現階段最大的挑戰，南非審計署將通過各種不同的方式來確定合適的制度，規定對被審計單位的審計費用收費標準。同時，南非審計署將持續觀察現有收費制度對于被審計單位產生的影響，以確保所有的公共部門對于基本的公共融資管理以及城市融資管理審計工作普遍具有可支付能力。

南非審計署的戰略規劃對自身財務管理和風險控制具有明確的要求，這是基于其自身審計項目實行收費制度，這一背景與我國審計現行制度完全不同。南非審計署決定審計收費的計費基礎，被審計單位須在收到發票30日內支付審計費用，否則南非審計署將立即采取法律手段進行追收，對于延期支付的費用，審計署可按有關規定定期收取利息等。自覺接受審計監督，加強自身財務管理。南非審計機關也嚴格置于審計監督之中。按照《公共審計法》第39條的規定，南非審計署每年必須任命一位獨立的外部審計師對其賬戶、財務報告和財務管理及績效情況進行審計。所任命的外部審計師不能是審計署的行政管理人員，必須是按照《公共會計師與審計師法》規定注冊的執業會計師或審計師，并且執業的外部審計師自身不能與審計署審計有利益沖突。南非審計署通過外部審計師和審計委員會的監督，促進了自身財務管理，保證了資源使用做到有效、高效、經濟和透明。

此外，南非審計署還要求通過預先設定客觀目標的方式鼓勵相關公共部門提升資金使用效率；通過對于審計工作的一體化調整，使得審計工作的價值更加明確。并且，南非審計署認為，從一定程度上來說，利益相關者的表現依賴于審計署本身是否起到了很好的示范性作用。南非審計署將通過自身會計活動的透明化、加強道德法規強度、提升服務質量以及交流效率等方式來確保自身的示范性地位。審計報告的公開性與透明性是其起到示范作用的關鍵，南非審計署將會通過定期進行內部以及外部審計工作的方式持續加強對于內部日常活動的控制。南非審計署在此規劃中承諾：包括日常審計報告、合作審計報告以及年度審計報告等在內的所有審計報告都會在規定時間內公布，并保證報告具有較高的質量水平，以起到審計署應有的帶頭作用。

六、南非審計署戰略規劃對于制定我國審計工作規劃的幾點啟示

我國審計工作30年來，經歷了社會經濟文化的迅速發展，審計工作從以檢查財務違規性為主，發展到監督國民資金績效，到當前充分發揮審計保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能，已成為國家治理體系中的一個重要主體。新中國審計工作歷史較短，但改革開放以來發展較快。審計機關自身的管理和工作模式不斷地法治化、規范化、科學化和信息化。審計隊伍建設進一步加強；符合中國國情、與社會主義市場經濟體制相適應的中國特色社會主義審計理論和制度進一步完善。伴隨改革開放的步伐逐漸加快，我國審計署圍繞黨中央和國務院中心工作，積極進取，開拓創新，已形成適應國情、服務大局的特色。南非審計署在其100年的發展歷程中，摸索出一條適合自身發展的道路，其戰略規劃方向明確，具有明顯“客戶”導向的服務特點。“十二五”時期，國際國內社會和經濟發展日新月異，南非審計署的戰略規劃與我國審計工作發展規劃中均強調在社會經濟環境變化的背景下，努力調整自身的工作方向和重點，與時俱進，承擔新任務，滿足新要求。從南非審計署2012～2015年戰略規劃的細處著眼，可得到其對于我國審計工作規劃的幾點啟示。具體如下：

1.突出工作重點，注重具體措施。“十二五”時期，我國國家審計工作著重于檢查各項宏觀經濟政策的落實情況，尤其對于教育、社保、住房和“三農”等專項資金方面，嚴格檢查并促進惠民政策落實到位的情況；通過跟蹤政府投資項目管理、資金使用效益，確保國有資產運行安全、工程質量安全。揭露破壞資源、危害環境安全等問題，以促進加快經濟發展方式的轉變。科學合理評價領導干部在履行經濟責任中的重大經濟活動、決策程序、基建投資、土地出讓等，促進領導干部依法履責、規范用權。我國“十二五”審計工作戰略規劃中的審計工作任務適應我國社會發展的特點、當前時期國情和社會經濟政策制定和實施的基本情況，涉及面較廣，目標較為宏觀。從南非審計署的規劃特點及經驗來看，我們在制定規劃時可以更有針對性的關注審計工作的突出重點，每一個時期的審計工作都有每一個時期的重點任務，重點任務要圍繞該時期國務院中心工作，并且規劃要在審計工作的重點環節進行微觀設計，著重闡述具體措施和手段，以使得規劃易于落實到位，實現目標。

2.選擇合適的社會媒體，主動宣傳審計成果。“十二五”時期，我國審計機關更加重視審計結果公告制度，逐步規范公告的形式、內容和程序，把對審計發現問題的整改情況作為審計結果公告的重要內容。繼續推進審計工作信息和審計事務公開。并加強審計成果的綜合分析和開發利用，拓寬審計成果利用渠道，實現信息資源共享。此外，加強對重大審計新聞事項或事件的宣傳策劃，增強新聞報道的主動性。進一步改革對審計出版單位的管理，提高審計報刊和出版物質量，拓寬發行渠道，不斷擴大審計工作的影響。南非審計署在規劃中也將擴大審計信息公開范圍，加強媒體宣傳和結果利用作為審計工作服務于社會和經濟發展的重要手段，借此推進審計事業發展。從其規劃細節來看，南非審計署更加重視與新聞單位的密切聯系，我國審計機關宣傳部門也應將與媒體的主動接觸作為主要工作，調查當前社會不同宣傳和信息傳播渠道的優劣勢，選擇具有高度的公信力及權威性的媒體，與之合作，進一步縮短公眾與審計的距離，將審計監督與新聞輿論監督協調起來。

3.加強審計工作電子信息化的風險防范。我國審計工作在“十二五”時期要求建立健全電子審計體系，完善以審計業務信息化和審計管理數字化為主要內容的審計信息化系統。從我國“十二五”時期審計工作戰略規劃中的闡述內容可以看出，審計規劃是強調對信息和網絡通信技術的積極方面，對其進行充分利用以促進審計工作的發展。南非審計署在規劃中對于信息化環境更強調其負面影響及風險防范，南非審計署把風險管理放在重要位置，不僅在審計項目實施過程中采用風險基礎審計方法，而且在內部管理中廣泛采用風險管理方法，在其年度工作報告中，一般使用較大篇幅闡述風險管理狀況，對影響長遠戰略目標的重要風險要求進行確認和評估，并納入年度計劃中。從事物的兩面性角度考慮，我國應在大力加強審計工作電子信息化的同時注重對其風險防范和控制，除了對自身審計電子系統的風險進行控制外，還應對于被審計單位的信息操作系統和管理系統進行檢查和監督。

4.制定嚴格標準，進一步規范審計基本資源管理。人力和資金是審計基本資源，我國審計規劃中在機構內部管理方面，注重人才隊伍建設。主要包括三個方面：一是要求完善干部選拔任用機制以及對領導班子和領導干部的考核評價體系。在人才結構和人力資源配置方面，逐步提高法律、工程、環境保護和計算機應用等相關專業人員比例；利用和外聘外部人才資源，建立專家庫和專家咨詢制度，推進人才工作體制機制創新。二是重視高層次審計專業人才的培養，整合教育培訓資源，大規模培訓審計干部，創新教育培訓模式，逐步健全以面授培訓體系與網絡培訓體系相結合，以師資體系、教材體系和考試評價體系相配套，具有審計系統特色的干部職業教育培訓體系。舉辦審計專業培訓班和專題研討班，促進提升業務能力。三是加強機關黨建、思想政治工作和反腐倡廉的建設。可見，我國審計機關高度重視人力資源發展，在“十二五”時期規劃中明確了五年內審計人才培養、任用和考核的方式與制度。在聘用和考核中應進一步明確標準，而且要根據當前科學技術和理論知識的發展，適當提高標準，例如需要通過何種等級認證才允許進行相關審計工作等，并嚴格按照制定的標準要求執行聘任制度。

在財務管理方面，由于我國國情和審計體制與南非具有明顯區別，我國審計機構自身的財務管理與南非審計署不同，但加強資金使用透明度，防范自身財務風險，為政府公共部門財務管理做出表率非常必要。此外，在當前審計“全覆蓋”的要求和背景下，應完善財務管理體制機制，加大使用社會審計力量，逐步建立審計項目費用支付制度，以及優秀項目薪酬獎賞制度，推動審計“全覆蓋”盡快展開。

（作者單位：審計署審計科研所）