對部門預算審計的幾點思考

郭淑萍+蔡潔

部門預算是近年比較熱門的話題，它對完善國庫集中收付制度，加強預算管理，改革現行的預算體系都有著重要的作用。那么什么是部門預算，部門預算的編制方法和目前存在的問題又是什么呢？下面我們來談談這個問題。

一、部門預算的含義與內容

“部門預算”通俗地講，就是一個部門一本預算。它由政府各個部門編制，反映政府各部門所有收入和支出情況的政府預算。“部門”的特定含義是指那些與財政直接發生經費領撥關系的一級預算會計單位（也有少數的二級預算會計單位）。根據部門預算改革中有關基本支出和項目支出試行單位范圍的說明，部門預算所指“部門”應包括三類：一是，開支行政管理費的部門，包括人大、政協、政府機關、共產黨機關、民主黨派機關、社團機關；二是，檢察院和法院；三是依照公務員管理的事業單位。

實行部門預算，需要將部門的各種財政性資金、部門所屬單位收支全部納入預算。部門預算收支既包括行政單位預算，也包括事業單位預算；既包括一般收支預算，也包括政府基金收支預算；既包括基本支出預算，也包括項目支出預算；既包括財政部門直接安排預算，也包括有預算分配權部門安排的預算，還包括預算外資金安排的預算。部門預算是市場經濟國家財政管理的基本制度形式，也是編制政府預算的一種制度和方法。

二、部門預算的編制方法與作用

部門預算的收入預算編制方法采用收入預算法。通過對國民經濟運行情況和重點稅源調查，建立收入動態數據庫和國民經濟綜合指標庫，對經濟、財源進行分析論證的基礎上，選取財政收入相關指標，建立標準收入預算模型，根據可預見的經濟性、政策性和管理性等因素，確定修正系數，編制標準收入預算。

部門預算的支出預算編制方法采用零基預算法。支出預算包括基本支出預算和項目支出預算。其中，基本支出預算實行定員定額管理，人員支出預算按照工資福利標準和編制定員人數核定；日常公用支出預算按照部門性質、職責、工作量差別等劃分若干檔次，制定中長期項目安排計劃，結合財力狀況，在預算中優先安排急需可行的項目。在此基礎上，編制具有綜合財政預算特點的部門預算。

部門預算是事業發展計劃的綜合反映，是加強單位宏觀調控能力、改善資金使用狀況的有效手段，也是涉及單位管理的各個方面、集預測與決策一體的綜合性工作。

三、潯陽區部門預算存在的問題

部門預算雖然已經經過多年的發展，但目前仍存在一些問題：

1.部門預算編制沒有標準定額，計劃彈性大。

完整、科學的支出定額體系是衡量預算編制是否科學合理的標準，也是編制的預算能夠順利執行，年度工作任務順利完成的保證。我們缺乏這樣一套支出定額體系。另外，沒有定額標準，也很難確定資源工作合理的支出規模，如何保證、保證多少很難做到比較客觀的衡量，也給預算工作帶來很大的困難。

如果預算編制不能真正符合實際開支的需要，就不可避免地出現執行中的各種問題，計劃的隨意性大，擠占挪用，事業任務不能順利完成。

2.部門預算編制難以做到反復求證。

財政部門預算控制數下達各部門后，按要求必須自上而下、自下而上反復求證。但是一方面預算的準確性和科學性受到很大限制，另一方面基層單位編制預算不含年初結余、收費及罰沒款。

預算編制過程中，由于時間和傳統做法的影響，財政部門和業務部門之間、部門上下級之間缺乏溝通，對實際需求了解不夠。財政部門或主管單位財務部門在核定預算時，缺乏客觀依據，該安排的項目還是以專項列支。如：環衛所油費、維修費等由市容局列入專項預算，沒有細化到基礎單位。這些做法都對預算的科學性、合理性造成一定的損害，影響各部門預算編制的積極性，預算管理水平難以提高。

另外，預算編制也比較粗，許多項目都還沿襲了過去切塊打捆的編報辦法，沒有按要求細化到具體單位和具體項目。在具體執行上存在很大的不確定性，不僅很難和國庫集中支付、政府采購等管理制度銜接，不能起到預算管理監督的作用，而且容易滋生以權謀私、貪污腐敗等違法犯罪行為。

四、對潯陽區全部的預算審計的思考和建議

由此，針對以上存在的問題，我們潯陽區在進行部門預算審計的時候應注意對以下幾個方面進行思考：

1.加強對預算單位支出定額的審計。

審計預算支出定額是一項非常復雜的系統工程，首先要對業務工作量化指標體系進行科學合理的比較審計，了解單項業務工作的定額標準。

其次，對經費支出按性質劃分為基本人員機構支出、基本業務經費支出和項目支出審計，減少不必要的開支。

再次，對業務工作內容的審計，需要各類專業人員的加入，從基層單位部門預算編制的規范性入手，真正做到自上而下、自下而上反復求證，保證部門預算完整、真實、科學。

2.結合國庫集中支付制度和政府采購審計，創新審計思路。

審計國庫集中支付制度和政府采購，重點審計財務管理體系，內部控制制度的制定和執行。包括采購計劃編制的合規、合法性，各項收入支出的編制是否都按照了“收支兩條線”的要求。

3.部門預算審計要審計財政部門內部機構，上下級單位之間，單位財務部門與業務部門之間的往來情況，保證部門預算確實真實。

目前各部門為各項事業發展任務和財力的可能性，盡可能地爭取國家投入，同時盡可能地將有限的財政資金用于最重要、最急需的項目，往來情況的審計使我們更加了解部門機構設置、編制方案和業務性質，提高審計力度，從而提高工作效率。

4.按《預算法》的要求進一步推動細化部門預算。

細化部門預算的，除了按照財政部門的統一部署按調整細化的預算科目和支出定額編制安排各項事業經費的支出預算外，關鍵在于基本建設支出和專項業務支出預算的細化。在我區每年基本建設支出和專項業務支出中也占有相當大的比重。財政部門應在基本建設支出和專項業務支出預算編制試點。

5.進一步樹立部門預算的法律權威性。

經批復的部門預算是我國總預算的組成部分，是按《預算法》規定的程序編制，經過國家最高權力機關批準實施的，具有很強的法律效力。預算一經確定，必須嚴格執行，任何人不經規定的程序審批，都無權進行修改。過去我們在預算編制方面強調得比較多，在執行方面抓得力度不夠，管理不嚴；抓財務人員多，對實際用款部門的領導和職工宣傳不夠。因此預算的權威性一直沒有樹立起來，存在隨意改變資金用途和規模的現象。隨著預算的進一步細化，這方面的問題會更加突出，必須引起我們各級領導的重視。同時，還要從制度上強化對預算執行的監管，推行國庫集中支付、政府采購，健全內控機制，抓好源頭治理。

6.向西方發達國家學習，做法是大幅度提前預算編制的啟動時間，拉長預算編制周期。

以美國為例，從開始準備到編制完成開始執行往往要24個月，其中大量的工作和時間都用在進行宏觀形勢的預測、年度工作計劃的制定以及業務管理部門和財政管理部門之間的反復充分的磋商。這樣下來，預算編制可以得到有關各方面的充分研究分析和醞釀，可以比較好地反映實際需求和財政支持的結合。目前我區預算編制時間約為半年，在編制時間、宏觀形勢的預測精確性和年度工作計劃制定的完整性上要達到發達國家的預算編制水平還需要一段時間，所以發達國家在這些方面的具體做法很值得我們借鑒。

因此，單位法人以及相關領導必須高度重視部門預算編制工作，切實履行預算工作的主體責任，有效組織相關部門共同完成編制預算工作，提高預算編制的準確性、真實性、合理性。各相關部門應按照單位的統一部署，努力做好職責單位內的預算編制工作，切實實現預算從基層編起，夯實預算準確性的基礎。

（作者單位：潯陽區審計局）