地方政府債務“隱身術”揭秘

樊其國

一、“借道”委托貸款

借道“委托貸款”進行集資僅是個別地方的操作手法，地方平臺融資“隱身”秘籍，有地方平臺巧借“委托貸款”名頭進行著某種民間集資。江蘇某地級市城投高息集資，這項投資實際為“委托貸款”。只有公務員和事業單位編制才能定向購買，還有政府擔保。根據相關協議，委托人為個人投資者，受委托人為當地置業公司。委托人自愿委托置業公司辦理委托貸款業務，即委托人提供貸款資金，由置業公司通過銀行向當地城投公司發放貸款。該項投資的年化回報率為：一年期10%、兩年期11%、三年期12%。城投公司選擇由子公司出面進行集資，最后獲得資金的還是當地政府融資平臺。協議稱，資金的用途為公共基礎設施建設和安置房建設，但用途事實上只是一個方向，并無具體標的項目。銀行在其中不過是賬戶開立和轉賬結算方。當“自己的口袋”城投公司進行募資，政府的角色顯得微妙。“政府信用”是否參與背書也有著微妙轉變。政府原本承諾的是“擔保方”責任：在其上一期投資中，有一份“三方協議”，城投所在區的地方政府作為“擔保方”蓋章。但在本報獲取的新一期協議上，政府的落款角色已經轉為“鑒證方”。

二、“借殼”國企貸款

還有的地方平臺因被收縮信貸額度，因此“借殼”當地國企進行融資，以貸款主體的置換跳脫銀行的“地方平臺融資”貸款分類。

“借殼”國企貸款，是由于銀行已經開始對地方融資平臺“逐步收貸”，因此用平臺公司的名義已經不可能得到銀行的新增貸款，為了解決資金難題，平臺公司會借同一地方的國企名義申請貸款，比如交通或水利控股公司等。具體的做法是：國有企業向銀行申請貸款，提供資產負債表，而平臺公司實際出具抵、質押物（一般為批一塊地）。國有企業獲得貸款后，由于銀行“受托支付”規定的存在，國有企業會“繞一圈公司賬目”，通過若干相關公司間的走賬，最后把資金打給平臺公司；在還款時，平臺公司再按照資金進賬時的“企業往來款項”路徑，將資金打回給貸款企業。

更為激進的操作方式是，貸款企業甚至可以不劃賬給平臺公司，而是直接單獨開一個賬戶，并將此賬戶交由平臺公司實際使用，而平臺公司在還款時也將資金打入該賬戶。這樣一筆實質上的平臺公司貸款，由此“隱身”成了一般企業貸款，按貸款公司的經營性質進入銀行的貸款種類統計，幸免于銀行對“降低平臺貸占比”的信貸結構調整。在會計賬目處理時，平臺公司會做成負債項下的外單位的往來款項。事實上，由于往來科目的使用管理并不嚴格，而資金也并不一定一次性劃進或劃出，甚至可能在幾個相關公司間有進出，由此，這筆賬目的會計做賬往往沒有銀行貸款那么清晰，有時也存在部分漏報的現象；另一方面，在應對審計時，由于外部企業本身已經被統計了一次借貸，因此為了避免重復統計，這筆款項就有理由不被上報為平臺公司的地方政府類負債。

三、虛增公益性資產

很多平臺公司承擔的政府項目完工后，既不編制竣工財務決算，也不沖銷政府撥入的建設資金，而是長期累積掛賬，這是導致融資平臺的賬面資產總額虛高、資產負債表失真的另一個原因。通過列入不能或不宜變現的虛增公益性資產，虛假注資的不具有實質控制權的行政、事業單位資產。這些公益性資產本來在統計融資平臺總資產時會被包括進去，由此妝點報表，更易獲得融資。平臺公司即使對一些學校、醫院等不具備實質控制權，地方政府有時也會用一紙公文劃給平臺公司，造成賬面總資產“虛胖”。

四、墊資施工未有掛賬的債務

墊資施工，是指在工程項目建設過程中，承包人利用自有資金為發包人墊資進行工程項目建設，直至工程施工至約定條件或全部工程施工完畢后，再由發包人按照約定支付工程價款的施工承包方式。

不少地方平臺公司通過由下游建筑企業墊資承包等形式，依靠拖欠賬款占有資金。8月7日，在鄂爾多斯（600295）市東勝區園林綠化事業局二樓，30多個“債權人”拿著材料，希望能夠得到領導簽字，以使等了三年多的欠付墊資款6 000萬元債務能夠實現掛賬。更多人手中則拿著若干張“報銷單”，數額從幾萬到幾十萬元不等。實際上是債務，都是養護、機械做工的費用。這些債務很多是在2009年前即已形成，但始終未能成為債務憑據。因為大量公共設施建設中，政府支付在不斷拖后，這直接導致企業大量倒貼，也有不少項目在完成驗收后，仍難向政府清債。當地的政府性債務，正在拖累企業，也進一步使當地經濟陷螺旋下降風險加大。

建筑施工企業帶資、墊資承包的現象，導致拖欠工程款的問題也越來越嚴重，政府項目拖欠尤為突出，例如拖欠基建企業的工程款等隱性債務。政府要修路，又沒錢，怎么辦？按照周口市政府的要求，周口匯林置業有限公司先行墊資修建。市政府常務會議決定：匯林置業墊資修路的投資款，從其應繳納稅款中逐步予以償還，并形成了常務會議紀要。隨后，匯林置業與周口市城市公用事業局簽訂協議。路修好后，審計局審計確認了該公司投資2 493萬元，但在與稅務機關就稅款的償還問題交涉中，卻遲遲得不到正式答復。

五、違規集資形成的債務

在經濟下行壓力下，政府集資有加劇之勢。據媒體報道，2012年，江蘇省鹽城市阜寧縣針對全縣行政事業單位下達融資任務，僅阜寧縣城管局一個單位就被下派2 500萬元任務，年息500萬元。城管局將任務分解給局機關和下屬的各機構職工頭上。其中，局機關普通職工一人20萬元；下屬機構正職60萬元，副職20萬元，中層10萬元，普通職工最低2萬元。江蘇省如皋市經濟技術開發區，2008年至今，已向公眾四次集資，承諾利息最高達14%。而這些融資方式隱蔽性強，不易監管，且籌資成本高，蘊含著新的風險隱患，是金融風險防范的重點。

六、回購融資（BT）債務

近年來，回購（BT）已經成為地方政府公益性項目建設融資的一種重要方式。回購（BT）是近幾年地方政府為破解投融資困難采取的一種新型融資建設方式，其核心是由建設方投資建設，擁有產權，承擔建設風險，業主方回購，支付建設成本及融資成本，完成建設與融資兩大功能。針對這種新型融資建設方式，審計署對其債務認定的時間和金額作出了相關的規定。但是在實際操作中，回購（BT）模式又多種多樣，特別是這種模式多數采取與土地掛鉤的方式，或以開發商摘得土地應交的土地出讓金抵建設工程款，或以土地掛牌出讓收入提前支付建設工程款。回購（BT）債務規模大、增長快，且形式隱蔽、情況較為復雜。

七、私募股權基金（PE）

目前不少私募股權基金（PE）也紛紛建立相關基金，投資于地方政府項目。某PE通過建立有限合伙制度的私募投資基金，將募集資金投入到貴州省某經濟開發區BT項目上。投資期限為1+0.5年，投資收益率在9.5%～11%之間。該基金的第一還款來源為BT項目工程款，而BT項目工程款則是在項目建成以后，由政府回購。同時，地方財政還出具財政資金安排文件，承諾財政收入優先償還基金的本金和投資者收益。

八、信托融資債務

信托融資是間接融資的一種形式，是通過金融機構的媒介，由最后信托公司向最后貸款人進行的融資活動。它的基本原理是：項目發起人因資金短缺，依托信托機構針對具體項目設立信托計劃，向社會籌集資金，籌集到的資金通過信托機構投入到項目中去。在這個融資過程中，購買信托計劃的投資人就是信托關系里的委托人，信托機構則是受托人，通過發售信托計劃匯集的資金就是信托財產，把信托財產投資項目獲取收益就是信托目的。盡管此前政信合作也受到監管層嚴格監管，2012年年底，四部委還下發了《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》。不過截至今年一季度末，資金信托投向政府主導的基礎產業余額達到2.1萬億元，其中直接的政信合作業務為6 548.14億元，并沒有出現下降。這些融資渠道，往往以高成本來吸引投資者，實際上政府的項目回收期長，收益率也較難達到高收益。再加上這類隱性債務很難監管，潛在的風險非常大。

九、建設-經營-轉移（BOT）融資

各地將有盈利的基礎設施項目推向市場，通過BOT方式吸引外商或民間投資。通常是由政府與項目投資人簽訂一攬子協議，約定項目投資人投資建設項目，并在建成后的一定期限內擁有項目經營權，特許經營期滿后項目無償歸政府所有，其主導思想是所有權和經營權分離。典型形式為：項目所在地政府授予一家或幾家私人企業所組成的項目公司特許權力，允許它們就某項特定基礎設施項目進行籌資建設，在約定的期限經營管理，并通過項目經營收入償還債務和獲取投資回報；約定期滿后，項目設施無償轉讓給所在地政府。

十、企事業單位自行舉借形成的債務

隱性債務是相對于顯性債務而言的，它由相關企事業單位自行舉借用于公益性項目，以單位或項目自身收入償還債務。地方各級政府雖然未提供擔保，也不負有任何法律償還責任，但當債務人出現償債困難時，政府負有兜底責任的或有隱性債務，政府可能需給予一定救助。由于其具有不可預測的特性，一旦集中發生債務風險會給地方政府預算造成很大的沖擊。具體包括：（一）經費補助事業單位、公用事業單位為公益性（基礎性）項目建設舉借的，政府未確認承擔直接還款責任，也未提供擔保的債務；（二）融資平臺公司為公益性或基礎性項目建設舉借的，政府未確認承擔直接還款責任，也未提供擔保的債務；（三）經費補助事業單位、公用事業單位、融資平臺公司為公益性或基礎性項目建設提供擔保形成的債務，不包括已作為被擔保人直接債務反映的債務。

（作者單位：湖北省襄陽市襄州區審計局）