規范財政預列支行為提高財政支出真實性

王俊倡

財政預列支是指財政一般預算支出中，那些在賬面雖已作支出，但未實際撥付到單位或項目上的支出。嚴格意義上講就是財政預算中的虛列支出。它與當前財政核算中的“列收列支”不同，“列收列支”中的“支出”與“收入”相對應，而財政預列支是先將支出掛暫存，有待下年度或以后年度實際支出。本文擬從財政預列支表現形式、財政預列支現狀（特點）、財政預列支產生原因、財政預列支的弊端及加強財政預列支管理的措施（對策）等幾個方面談加強財政預列支管理，提高財政支出的真實性。

一、財政預列支的表現形式

財政預列支的表現形式，一般是指其在賬務處理和賬務記錄上的反映方式。我們認為財政預列支在賬務過程上表現為“借：一般預算支出，貸：暫存款——××年度預列支”；在賬務記錄上為暫存款賬中××年度預列支明細賬，其貸方發生額合計為當年財政預列支總額，借方發生額為消化當年或以前年度財政預列支數額。

這是較為直觀的，也是較為普遍的財政預列支表現形式，還有一種較為隱蔽、間接形式，即將有關專項資金撥入財政專戶，且財政專戶長期滯留資金，或將資金一是倒流進入預算收入，用于平衡預算；二是在財政專戶通過暫付款形式，將資金借入一般財政預算賬戶。

當然，財政預列支行為，我們還可按預列支內容進行詳細的分類，如上級專款預列支，本級財力預列支等。

二、財政預列支現狀（特點）

分析目前財政預列支現狀，可以得出以下4個特點：

1.財政預列支金額越來越多，越來越大。如某縣財政2008年末僅有預列支不到二百萬元，發展到2013年末一個多億，由2008占當年一般預算支出的3%到2013年占當年一般預算支出30.03%。

2.財政預列支發生時間越來越提前。2008年以前一般是在年末發生，2009年多數發生在當年第4季度，2010年提前到年中的5、6月發生，2013年則出現了預列支的“開門紅”，在2月份就發生了財政預列支事項。

3.財政預列支項目越來越多。2008年的預列支項目主要是年末上級下達指標較晚的事項，到2013年除機關行政經費和部分專項資金直接支出外，剩下的項目不同程度上有預列支發生。

4.預列支實際支出時間越來越后移。原來2008年發生的財政預列支，一般在2009年就實際支出完，現在從2013年賬面分析，2010年、2011年、2012年預列支還大量存在。

三、財政預列支產生的原因

財政預列支行為產生的原因，既有財政預算管理方面的原因，也有地方政府利益驅使的原因；從目前大環境看，既有產生的必然因素，更有產生的人為主觀因素；既有當地發展需要原因，同時也有當政者的政績需要。經分析導致財政預列支行為產生的原因大概有如下幾個方面。

1.為落實上級支出規模要求，產生財政預列支行為。由于上級財政專項指標下達較遲，在短時間內實際已無法實現支出，年終決算時上級財政對支出規模要求較高，年底財政支出的壓力大，各級政府為了完成一定的財政收支規模，達到上級政府部門的支出進度考核要求，財政只能通過預列支出的方式來保證支出進度。

2.為克服部分項目實施進度偏慢原因，發生財政預列支行為。在實際工作中，有些項目實施起來達不到要求的進度，其實施進度偏慢，如按進度撥付資金，將導致指標和資金大量結余在財政，為壓縮結轉下年指標數額，采取了預列支辦法。

3.為地方政府利益驅使，導致財政預列支行為。少數地方由于經濟欠發達，政府的財力狀況比較困難，主要靠上級財政補助收入維持運轉，財政部門通過虛列支出，確保支出規模實現和財政赤字，以便爭取上級更多的補助資金。

4.為地方發展或滿足當政者政績需要，發生財政預列支行為。這是當前財政預列支行為產生的主要原因，之所以財政預列支數額越來越大，主要是財政總預算賬目中的財政暫存付款越來越多引起，這也是影響目前縣市國庫資金周轉困難的主要因素。經分析因地方發展或落實當政者政績需要的財政預付款行為主要有以下幾點：

（1）因近幾年城鎮建設發展速度加快，城鎮建設需要大量資金，財政預算內又一下子難以滿足其資金的需要，各地為啟動城鎮建設，在大量舉借資金的同時，也從預算內外借用了一些資金。

（2）各地為招商引資筑巢引鳳做大做強工業園區，加大多方籌資對園區基礎設施投入，在預算資金安排不了情況下，同樣會在財政借資，形成園區建設借款。

（3）各地為更好地引進企業，相應都會出臺些優惠政策，其中包含在資金上扶持企業，承諾企業如遇資金困難，當地政府與企業一道想方設法共籌資金，在企業籌資困難時，會臨時動用財政資金給予救急。

四、財政預列支行為的弊端

從其主要表現形式看，財政預列支行為是預算資金虛列支出轉暫存款行為，是財政總預算會計中的一種違規行為，但從深層次分析這部分資金管理和使用情況，我們不難看出這是一種嚴重違反預算法，形成財政監控盲區的行為。審計部門在對下級財政決算和同級財政預算執行審計時，要密切關注。財政預列支行為的主要弊端有：

1.這種行為直接挑戰預算法的嚴肅性。財政預算資金的支出，均按《預算法》的規定有一套嚴格的支付程序，按當地人大批準的財政預算進行，而財政預列支的款項，在今后年度實際發生支出時，就脫離了人大的有效監控，導致財政資金使用的體外循環。

2.這種行為直接導致財政預算支出的不真實性。財政預列支說穿了就是虛列支出，預列支的這部分資金不是實際的支出，這將導致當年財政支出和結余均不真實，使得財政決算報告失真。

3.這種行為直接影響上級專項資金使用的效率性。上級安排的專項資金因財政預列支而得不到實際支付，在財政賬上滯留時間越長，其使用效率就越低，如果涉及到財政扶貧、民政救助和社會保障資金的話，還有可能影響社會的穩定，產生不和諧因素。

五、加強財政預列支管理的措施（對策）

現行《預算法》沒有“財政資金預列支出”的條文，而現實工作中又存在財政預列支行為。上面我們分析了其弊端，那么如何加強財政預列支的管理呢，我想至少應包括如下幾個方面：

1.發展經濟，轉變觀念，逐漸減少財政預列支行為。各級政府和財政部門應轉變思路，積極發展經濟，通過發展經濟，從根本上解決財政預列支行為；要轉變觀念，樹立正確的政績觀、發展觀，如實反映財政支出規模，為制定符合實際和當地發展的財政政策提供依據。

2.規范總預算會計的核算行為。嚴格執行總預算會計規定的收付實現制的核算原則，以實際發生的經濟業務為依據，如實反映財政收支執行情況和結果。

3.強化這些資金使用的有效監控。這一部分資金是財政每年納入預決算，并規定由人大監督其使用的專項資金，無論是當年使用還是跨年使用，應向人大報告其使用情況，確保資金發揮使用效益。

4.將這些未使用的資金每年決算時由財政局提供明確清單，并按資金性質分清管理單位、資金使用單位和規定用途掛賬，并將使用情況每年專題向同級政府和人大報告，杜絕隨意改變資金使用情況的發生。（作者單位：吉安縣審計局）