美國學前教育管理體制和投入機制

中國駐美國大使館教育處

美國涉及學前教育有幾個概念，一個是學前教育（Pre-school Education），一個是學前班教育（Kindergarten），還有早期教育（Early Learning）。學前教育（Pre-school Education）概指3～7歲兒童的教育，常見的Pre-K3和Pre-K4教育就是分別針對3歲、4歲兒童。字母K即代表學前班教育（Kindergarten），其對象是5歲兒童，但事實上被劃分為美國義務教育（即K-12教育）的起點，納入公立教育的范疇。早期教育（Early Learning）一詞見于聯邦政府部門如白宮、教育部等文件中，在其政策制定和教育項目投入中使用，涵蓋了從出生到小學3年級的所有孩子的教育，一些項目資助也是針對0～3歲，3～4歲兒童等。如果參照中國的情況討論美國的學前教育，需要包括學前教育（Pre-school education）、學前班教育（Kindergarten），此外在其政策調研上還要考慮早期教育（Early Learning）的部分內容。20世紀80年代以來，美國聯邦和州政府越來越重視學前教育，許多州都通過立法將Pre-K3，Pre-K4納入公立教育系統，并加大投入。因此，如果比較系統地討論美國學前教育體系，還是應以Pre-K3和Pre-K4為主，兼顧其他幾種層級。

一、全美學前教育現狀

1.學前教育入學情況

美國5歲兒童需依法進入Kindergarten接受教育，是K-12國民教育的起點，因而入學率得到了有效保障。相對而言，4歲和3歲兒童的教育則不是強制的，入學率也較低。近年來，普及4歲學前教育的運動正在開展，不少州的公立小學都設立了Pre-K3和Pre-K4班級，為本地區的適齡兒童提供免費的學前教育。但公立學前教育經費畢竟有限，有些州主要是服務于少數經濟能力有限或家庭有特殊需求的兒童，有些州設有入讀限制，還有的地方如華盛頓特區則采用抽簽的辦法來調節入學需求與教育資源供給之間的矛盾。

根據美國國家學前教育研究所（National Institute for Early Education Research）發布的《2013各州學前教育》年度報告，全美接受公立學前教育的兒童超過130萬，其中接受公立學前教育的4歲兒童將近115萬，平均入學率為28%，接受公立學前教育的3歲兒童將近18萬，平均入學率僅有4%。但各州情況差異很大，華盛頓特區在全美50+1個州及特區中，以94%的4歲兒童和80%的3歲兒童的公立學前教育入學率排名全國第一，而羅德島州4歲和3歲兒童的公立學前教育入學率僅為1%和0%，還有10個州沒有公立學前教育項目。全國接受特殊學前教育的兒童（3～4歲）約有43.6萬。

2.學前教育機構

美國學前教育學校類型有多種，包括政府資金項目性質的公立學前教育學校（Public Preschools）、非盈利合作辦學（Non-Profit Cooperative Schools）、社區學前教育中心（Local Community Children Centers）、宗教背景學前教育中心（Churchaffiliated Centers）和盈利性私營學前教育學校（For-Profit Schools）等。美國學前教育辦學需經州或州政府授權的地方政府教育部門批準，但是否頒發執照主要關注教學場所和設施設備是否達標，其教育項目質量則由民間有關幼兒教育協會予以認證。學前教育機構的組成，各州的情況差異很大，有的州私立學前教育機構占了主體，有的州則絕大多數機構為公立或多數都得到了政府的資助。

以華盛頓特區為例，目前華盛頓特區公立的學前教育機構主要有3類，特區公立學校（DC Public Schools），特區公立特許學校（DC Public Charter Schools）和社區學前教育中心。華盛頓所有的公立小學都開設了學前教育內容，公立特許學校在經過理事會的審批后也可以開展學前教育。這些機構招收30個月至5歲兒童入學，提供免費教育。華盛頓特區94%的4歲兒童和80%的3歲兒童就讀公立學前教育機構。其他的私立學前教育機構和宗教背景學前教育中心數量較少，學生群體也較小。

二、管理體制

根據1791年通過的美國憲法第十修正案，管理教育的權利在各州，其他教育權利在公民。美國教育實行高度地方自治，每個州制定和實施各自的教育政策并對各自的教育系統實行行政管理，具體管理公立教育的一級行政單位則是學區。因此總體來說，美國實行的是分權制的教育管理體系，分聯邦、州、學區三級。

1.聯邦政府

聯邦政府沒有直接管理教育的職能，長期以來在教育事務中作用有限，所提出的目標或戰略更多是倡議和呼吁，強制性差。只是通過撥款項目為就讀私立學校的弱勢群體公民提供補助與支持。近二十年來，聯邦政府對各州教育的影響越來越大，涉足越來越深，從加大教育投入（克林頓政府時期），到監督督促各州教育發展（小布什政府時期），再到現在（奧巴馬政府）引領各州教育改革方向，聯邦政府在基礎教育上不斷強化著“國家”的烙印。

奧巴馬執政以來，一直非常重視學前教育，在國情咨文中，他呼吁國會要為美國的每一位兒童提供優質的早期教育機會。奧巴馬的早期教育綜合計劃包括了針對早期教育質量保障、家庭與父母教育、擴大入學機會等各個方面的項目。

目前，聯邦政府的早期教育項目都是以立法的形式予以保障，主要由衛生與公共服務部和教育部實施。衛生與公共服務部負責實施的各項法律及撥款項目包括：《啟蒙法》（Head start Act）、《兒童保育與發展整體撥款法》（Child Care and Development Block Grant Act）、其他法律框架下的兒童教育計劃，包括貧困家庭短期補助計劃（Temporarv Assistance for Needy Families，TANF）、根據《社會安全法》（Social Securitv Act）設立的社會服務補助金等。教育部負責實施的各項法律及撥款項目包括《不讓一個孩子掉隊》一號條款（Title One）及學前教育項目、《不讓一個孩子掉隊》二號條款準備學習項目、《不讓一個孩子掉隊》五號條款學習基礎項目、《特殊教育法》（Individuals with Disabilities Education Act，IDEA）中的學前教育項目、《特殊教育法》中殘疾嬰幼兒及其家人的特教補助計劃、根據《初等和中等教育法》二號條款設立的學前教育教師發展項目等。這兩個部與各州開展密切合作，通過資助教學、學生、培訓教師、幫助各州提升教育質量評估能力等各種方法，引導地方和教育機構不斷朝著政府早期教育的目標邁進：擴大中低收入家庭的入學機會、提升早期教育質量、保障特殊教育兒童的學前教育。

2.州政府

各州政府是學前教育的重要管理部門，負責制定本州的學前教育政策、為學前教育提供資助、批準頒發學前教育機構經營執照、管理聯邦教育部投入到本州的學前教育資金、組織教育評估等等。由于美國各州教育高度自治，因而各州之間教育管理部門設置、職能和管理辦法差異也很大。根據近期美國國家學前教育研究所發布的調查報告，華盛頓特區的學前教育普及程度位列全美第一，政府對學前教育的投入和支持力度也較大。以華盛頓特區為例，可以看出州政府在學前教育管理中所承擔的職能。

華盛頓特區政府設州教育學監辦公室（Office of the State Superintenden of Education），由分管教育的副州長負責管理。該辦公室負責管理本地區的教育事務，辦公室下設早期教育處（Division of Early Learning）專門管理學前教育。該處的主要任務是通過領導和協調，保證全特區所有0～5歲兒童都能夠享受優質的早期兒童發展教育，為小學教育做好準備。該處下設5個分部。

教育與項目質量促進部，該部通過實施培訓、提供技術支持、項目質量評估等手段促進和提高特區的學前教育項目質量。

營業執照與監察部，該部門主要執行兩項任務，一是負責核發學前教育中心或家庭學前教育機構的兒童發展教育設施執照，一是調查處理投訴和非常事件。

運營與管理服務部，該部門負責管理全處所有項目，其主要職能包括：預算制定與分析、資金管理、與受資助機構的協議與工資資助計劃、采購、報銷、項目分析、協調和匯報項目的關鍵評價指標和績效表現成績、語言學習法案報告和客戶服務報告、項目資格確認與監督、信息自由法案的相關申請、兒童關愛與發展基金和財務報告等。

政策研究部，該部門職能比較綜合，主要包括：協調項目和統計報告，協調早期教育信息管理系統開發、協調和監管研究課題以及重點新課題的開發。

“啟蒙計劃”合作辦公室，該部門的職能是支持各“啟蒙計劃”參與單位之間的合作，調節各單位之間的利益，制定和完善州與地方的工作政策與機制，促進“啟蒙計劃，，各個項目的教學大綱之間的協調一致，符合“啟蒙計劃成果大綱”和“州早期教育標準”的要求。

3.學區

美國學區是以與鄉鎮、縣、市的行政區域或與其邊界相毗鄰為劃分標準的。學區的劃分與美國的行政區域的劃分并不一致，有時一個學區跨兩個或多個行政區。美國的學區具有多樣性，通常在一個州內不止存在一種類型。如一個州可能會有鎮學區、小學學區、中學學區或市學區、縣學區、獨立學區、統一學區等。

美國學區是學校管理的第一執行者、教育活動、課程設置的決定者和公共教育經費的第一負擔者。美國學區作為一級行政機構，有相對較大的自主權。它有權征稅，主要是征收學區內居民的財產稅，為學校籌集教育經費。此外學區還負責擬定學校預算，決定課程設置，聘請教職員等。學區通過民選產生教育委員會，教育委員會成員一般是兼職的，不領取報酬，具有高度的責任心。該委員會負責制定本地區的教育政策，全權負責學區教育事務的管理。學區教育委員會的執行機構是教育局，其負責人是教育局長或學區總監。學區內各校的重大事項都要由教育委員會決定，教育局長/學區總監負責執行。教育局長/學區總監責任重大，要對全區的財政狀況了如指掌，既要辦好教育，又要顧及納稅人的利益。

三、投入機制

美國公立學前教育的投入機制與基礎教育（K-12）的投入機制相同，也是聯邦、州政府、地方學區三級投入，但是比例大不相同。美聯邦教育部國家教育數據中心的數據顯示，2009-2010學年，基礎教育的投入中，聯邦、州和地方學區的投入比例分別為13.2%、42.6%和44.1%，州和地方學區投入占大多數，且地方學區投入高于州投入。而根據《2013各州學前教育》年度報告，公立學前教育（pre-K）的投入中，州政府占了絕大多數，僅有13個州地方學區有配套投入。

1.聯邦政府投入

聯邦政府部門負責對學前教育項目進行投入的是衛生與公共服務部和教育部。就撥款類型來看，主要有年度撥款、跨年度專項撥款以及聯邦預算法案包括的其他專項撥款。

一般各部委的年度預算主要是根據有關法律規定的年度撥款。在教育部的年度撥款中，絕大多數用于基礎教育（K-12），約為總撥款額的90%，這些都是特定用途撥款，用于滿足特定群體的需求，包括弱勢群體學生、貧困生和少數族裔學生、殘疾學生和母語為非英語的學生。全體幼兒學前教育項目、幼兒園發展補助金、殘疾人教育法案（IDEA）學前補助金項目等列入教育部年度撥款。“早期啟蒙計劃（Early Head Start）”，“啟蒙計劃（Head Start）”等項目則列入衛生與公共服務部的年度撥款。

跨年度的專項撥款是根據最初項目設定的要求，每年都有指定的數額，不列入年度撥款。也有部分使用專項撥款、部分使用年度撥款的項目。例如，在奧巴馬公布的201 5財年預算案中，“全民學前教育計劃（Preschool for All Initiative）”就是一個跨年度的專項預算，包括2015年預算的13億美元和今后10年的總計750億美元的跨年度專項撥款。

聯邦預算法案包括的其他專項撥款可能是跨部委的某個特定項目的撥款。如2015政府預算中560億美元的“機會、成長與安全計劃Opportunity，Growth，and Securitv Initiative）”資金，就是根據2013兩黨預算法案（Bipartisan Budget Act of 2013），簡稱BBA，設立的專項撥款。其中有2.5億美元用于教育部的學前教育發展項目。

從資助方式來看，則有競爭性資助和撥款資助兩類。競爭性資助需要接受資助的州或單位提交申請，聯邦部委經過審核確定是否對其提供資助，如幼兒園發展補助金。撥款則是根據相應的法規或相應的計算公式對各州或項目機構進行項目資助。以影響力較大的“早期啟蒙計劃（Early Head Start）”，“啟蒙計劃（Head Start）”為例，這兩個計劃屬于競爭性資助，是針對貧困或貧困線以下家庭0～4歲子女的資助早期資助計劃，直接給開設“早期啟蒙計劃（Early Head Start）”，“啟蒙計劃（Head Start）”項目的教育機構進行資助，這些機構不限于公立學校，其他非盈利合作辦學、社區學前教育中心、甚至宗教背景學前教育中心都可以按照相關要求開設項目并向衛生與公共服務部兒童保育局提出申請，獲得批準后就能夠享受該項目的資助了。

2.州政府投入

在已經設立公立學前教育項目的41個州及特區中，各州投入力度差異很大。美國2013年度學前教育政府總投入約54億美元，全國平均生均投入為4026美元，投入最高的是華盛頓特區，學前教育生均經費達14.690美元，排名第二的新澤西州為12.070美元，最低的如南卡羅來那州和內布拉斯加州生均經費都在1300美元以下，還有10個州沒有公立學前教育項目，投入為0。根據《2013各州學前教育》的統計，除了投入為0的10個州外，還有27個州的投入不能滿足學前教育項目的需求，缺口從馬薩諸塞州的生均5421美元到阿拉巴馬州的517美元不等。

每個州對學前教育的投入方式也不相同，有的將其與基礎教育統籌考慮進行資助，有的州則以項目方式進行資助，還有的州兩者相結合。華盛頓特區自上世紀60年代以來開始向公立學前教育投入經費支持，近年來投入力度持續加大。2008年華盛頓特區通過了《擴大和深化學前教育修正案》，制定了5年戰略規劃，要在特區普及學前教育并制定實施學前教育入學標準和優先政策。由于華盛頓特區學前教育多數放在各公立小學舉辦，因此其投入也是與K-12基礎教育一起按照標準撥付給各學校，同時也提供項目資助。

一般來說，美國各州對基礎教育的投入是以“充足性”為要求，自己設定達到標準的典范學校或樣板學校，據此確定必須的教育資源要素，估算教育成本，設定補助公式，最后計算出本州生均補助的標準，各州再將經費撥付給學區。但是華盛頓特區沒有再細分學區，整個特區對基礎教育的投入都視為州政府投入。

華盛頓特區對學前教育采取統一生均標準加補助項目的辦法進行投入。公立學前教育機構，包括公立學校、公立特許學校和社區學前教育中心接受統一生均標準資助。3歲兒童教育，即Pre-K3生均標準為11986美元;4歲兒童教育，即Pre-K4生均標準為ll629美元。其他采取家庭教育、親戚教育、家庭教育服務機構、一類、二類兒童發展中心等方式為兒童提供學前教育的，則按照有關規定向州政府申請補助，州政府以教育券的方式對學生培養經費支出予以報銷，前提是這些機構已經與政府簽訂協議或得到了衛生與公共服務部兒童服務處的認可。在進入接受政府資助的學前教育項目的兒童中，約有88%的兒童進入了公立學前教育機構，12%的兒童進入其他接受政府經費補助的項目。

事實上，各教育機構得到的撥款是以生均撥款為基礎，并考慮其他因素進行綜合計算。根據華盛頓特區公立學校（DC Public Schools）網站公布的年度預算信息，對各學校經費預算的確定以預計招收學生數為主要考慮因素，同時還要考慮特殊教育學生群體、英語語言學習學生群體（主要是移民）、午餐減免學生群體（貧困家庭）、各年級師生比、學校特長教育、非人力資源支出和生均撥款額等。為避免重復資助，“啟蒙計劃”項目等聯邦資助是計入總資助額的。

除此以外，州政府還設立項目對教師培訓、課程開發、教材評估、家長參與等項目進行投入。目前特區政府主要的學前教育資助項目有：家長、家庭與社區參與項目、嬰幼兒教育設施改善資助金、學前教育設施改善基金、公立特許學校經費、貧困家庭短期資助金和校外時間教育資助項目等等。2012年，共有13個項目資助申請獲得批準，每個項目的資助額為25000美元，為期2年。

3.地方學區投入

學區對學前教育的投入比例較低。根據《2013各州學前教育》年度報告，僅有13個州要求地方學區進行配套投入。在公立學前教育經費充足的州，如華盛頓特區和新澤西州等，都沒有要求學區進行配套投入。在配套投入的13個州，學區配套補助的比例也大不相同。內布拉斯加州公立學前教育投入較低，對學區投入的依賴較大，生均投入僅為2943美元，學區生均配套補助1670美元，占總生均支出的57%。而學前教育投入達500O-7000美元的州，學區配套投入就相對低一些，如田納西州生均配套補助1284美元，占總生均投入的22%;弗吉尼亞州生均配套補助21 34美元，占總生均投入的36%;北卡羅來納州生均配套補助2126美元，占總生均投入的30%。

四、特點與啟示

1.聯邦政府主導改革方向

隨著人們對早期教育的認識不斷深化，其重要性也越來越為教育界所認可。從80年代以來，美國的幾任總統都在強調學前教育的重要性，在不同場合呼吁加強學前教育，并通過立法手段不斷予以強化。《初等與中等教育法》（即后來的《不讓一個孩子掉隊法案》）、《啟蒙教育法》、《2009美國復蘇與再投資法案》、《兒童保育與發展整體撥款法》等都為早期教育確立了法律保障。這些法律不僅是為各州學前教育提供經費上的補補貼貼，更重要的是引領全國實施教育改革，普及學前教育，提高教育質量。我國發展早期教育，一定要從國家層面予以重視，通過法律法規、政策手段推動其健康發展。

2.分級保障，發揮地方積極性

美國憲法規定教育是地方和個人的事務，這是美國教育地方分權的法律依據，學前教育也不例外。因此，無論是管理還是投入，美國的學前教育和基礎教育一樣，都有明顯的三個層級：聯邦、州和學區，三者各司其職，相互支撐。雖然學前教育并不屬于義務教育的范疇，但在一些有條件的州，如華盛頓特區、佐治亞州、俄克拉荷馬州等，州政府也提出了全面普及學前教育的計劃，并加大投入，取得了較好的效果。我國也存在學前教育沒有納入義務教育范疇的情況，因此更需要中央和地方互相配合，并充分發揮地方上的積極性，鼓勵地方投入，逐步普及學前教育。

（責任編輯 ? 甘 ? 璐）