縣級(jí)政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)及其化解對(duì)策分析

楊?yuàn)?+吳玉宇

摘 要：縣級(jí)政府融資平臺(tái)，就是指由縣級(jí)政府發(fā)起并設(shè)立，通過劃撥土地、規(guī)費(fèi)、國債、股權(quán)等資產(chǎn)，包裝出的可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，以實(shí)現(xiàn)和融入社會(huì)各界資金為目的，進(jìn)而將融入的資金運(yùn)用于公用事業(yè)、市政建設(shè)等社會(huì)公共項(xiàng)目。該文試析當(dāng)下縣級(jí)政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀及存在的問題，并通過對(duì)現(xiàn)狀和問題的分析進(jìn)一步了解其深層次的原因，進(jìn)而從制度、市場、監(jiān)管等方面來化解既有現(xiàn)狀下的舉債風(fēng)險(xiǎn)、信貸風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)等問題，從而構(gòu)建一個(gè)科學(xué)有序的縣級(jí)政府融資平臺(tái)。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府；融資平臺(tái)；發(fā)展對(duì)策

中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2015）01-0064-05

縣級(jí)政府的融資平臺(tái)包括不同類型的縣級(jí)城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司等企（事）業(yè)法人機(jī)構(gòu)，主要還款來源為財(cái)政資金、經(jīng)營收入和公共設(shè)施收費(fèi)等。政府融資平臺(tái)是政府投融資體制改革中我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的創(chuàng)新成果，對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了積極的作用。按照行政級(jí)別，一般地方政府融資平臺(tái)可劃分為省、市、縣級(jí)三類融資平臺(tái)。縣級(jí)融資平臺(tái)相對(duì)于省級(jí)融資平臺(tái)和市級(jí)融資平臺(tái)成立較晚，管理的結(jié)構(gòu)還在初始階段，有非盈利、資產(chǎn)注入不夠、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱等特點(diǎn)。因此，如何加強(qiáng)縣級(jí)政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的可控性，拓寬融資渠道，規(guī)范其進(jìn)一步的發(fā)展都成為勢(shì)在必行研究的重要課題。

一、縣級(jí)政府融資平臺(tái)現(xiàn)階段的狀況

隨著20世紀(jì)90年代我國分稅制改革，21世紀(jì)初國家投融資體制改革也得到了較快的發(fā)展，在金融危機(jī)后，我國的縣級(jí)政府融資平臺(tái)為順應(yīng)中央政府4萬億元的投資計(jì)劃，應(yīng)運(yùn)而生并迅速發(fā)展。

（一）縣級(jí)融資平臺(tái)增長快、數(shù)量多

2008年爆發(fā)世界金融危機(jī)后，國家提出“四萬億”的刺激政策用于刺激經(jīng)濟(jì)增長。2009年央行和銀監(jiān)會(huì)下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》直接導(dǎo)致城投公司等縣級(jí)融資平臺(tái)在全國大規(guī)模膨脹起來。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至2010年末，全國共有1萬余家地方政府融資平臺(tái)，較2008年末增長了25%以上，其中縣區(qū)級(jí)平臺(tái)約占7成。2011年地方融資平臺(tái)為10468個(gè)，2012年增加到10682個(gè)，其數(shù)量是融資平臺(tái)中最多的，也反映出我國在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的階段，融資平臺(tái)的增速較快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年中旬，我國縣級(jí)融資平臺(tái)數(shù)量約為1636個(gè)，貸款余額0.6萬億。到2010年9月末，我國共有平臺(tái)數(shù)量5016家，產(chǎn)生縣級(jí)融資平臺(tái)貸款余額2.1萬億元。以重慶市為例，2008年有縣級(jí)融資平臺(tái)46個(gè)，貸款余額約189.67億元，到2009年，縣級(jí)融資平臺(tái)數(shù)量增加到118個(gè)，貸款余額525.84億元。在兩年半時(shí)間內(nèi)，全國縣級(jí)融資平臺(tái)數(shù)量增長了3倍，貸款余額增加1.5萬億元，其中重慶市縣級(jí)融資平臺(tái)數(shù)量擴(kuò)大了2.8倍，貸款余額增長339.17億元，縣級(jí)融資平臺(tái)在2008年至2012年間瘋狂增長。

（二）縣級(jí)融資平臺(tái)與縣域財(cái)政關(guān)系緊密

縣級(jí)政府融資平臺(tái)以財(cái)政補(bǔ)貼來劃分一般有自我發(fā)展型、部分財(cái)政補(bǔ)貼型和全額財(cái)政補(bǔ)貼型三種。全額財(cái)政補(bǔ)貼型指的是自身不能取得收入，完全依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行運(yùn)營。其所經(jīng)營的項(xiàng)目基本上都屬于非盈利性和公益性項(xiàng)目。部分財(cái)政補(bǔ)貼型指的是平臺(tái)有一定的盈利能力，所有支出大于該平臺(tái)經(jīng)營取得的收入，但仍然需要政府給予一定補(bǔ)貼或支持來實(shí)行運(yùn)營的一類平臺(tái)，一般經(jīng)營的是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也包含部分公益性項(xiàng)目。所謂自我發(fā)展型，是指該類融資平臺(tái)通過自主經(jīng)營獲得的收入就可以保障融資平臺(tái)的生存，不需要政府另行補(bǔ)貼或支持。其商業(yè)性盈利和經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目作為主要運(yùn)營項(xiàng)目，可能有一定的公益性，但其公益性不影響其平臺(tái)的生存，依然能保持平臺(tái)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。縣級(jí)政府融資平臺(tái)真正依靠自身發(fā)展來運(yùn)營的很少，基本上是部分財(cái)政補(bǔ)貼型和全額財(cái)政補(bǔ)貼型，與縣級(jí)政府財(cái)政的狀況關(guān)系緊密，縣級(jí)政府財(cái)力的大小和用于發(fā)展融資平臺(tái)的投入直接關(guān)系到平臺(tái)的運(yùn)轉(zhuǎn)和生存。

（三）縣級(jí)融資平臺(tái)與當(dāng)?shù)赝恋厥杖腙P(guān)系密切

縣級(jí)政府融資平臺(tái)出資形式最主要的是土地出資，其他的還有注入公益性股權(quán)劃撥、財(cái)政資金、規(guī)費(fèi)、經(jīng)營性股權(quán)劃撥以及債權(quán)等形式。而土地出資包括一些可轉(zhuǎn)讓土地、公園、水庫和基礎(chǔ)設(shè)施等無法變現(xiàn)的資產(chǎn)。以浙江省某一地區(qū)為例，在地方政府融資平臺(tái)償還貸款的結(jié)構(gòu)中，土地出讓收入成為最主要的還款來源，大于1/3；地方財(cái)政收入其次，近1/5；經(jīng)營性收入第三，為近1/7。在對(duì)東中部5省市分行的調(diào)查報(bào)告發(fā)現(xiàn)，融資平臺(tái)客戶靠土地出讓所取得的收入作為第一還款來源的占60%，貸款余額占比66.13%。2011年審計(jì)署36號(hào)公告顯示，作為還款來源的26473.61億元債務(wù)余額是地方政府的土地出讓收入。土地出讓收入、土地等抵押物的市場價(jià)值與縣級(jí)政府融資平臺(tái)關(guān)系密切就毋庸置疑了。

（四）縣級(jí)融資平臺(tái)的融資方式和渠道不多，獲得利潤的能力不強(qiáng)

縣級(jí)融資渠道主要存在單純銀行融資類和多元化融資類兩種。其中，單純銀行融資是指沒有其他融資方式，只通過銀行提供貸款的的融資；多元化融資是指除銀行貸款以外，通過發(fā)行票據(jù)、企業(yè)債券以及信托理財(cái)?shù)确绞饺谫Y或通過資產(chǎn)抵押、第三方擔(dān)保、權(quán)利質(zhì)押等形式進(jìn)行增加貸款。縣級(jí)融資平臺(tái)絕大多數(shù)來自于城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等各類銀行的融資，屬于單純銀行融資類。其資金的投向主要有純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩種，如環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綠化、城鎮(zhèn)道路建、防災(zāi)設(shè)施設(shè)、污水處理、供暖改造等，公益性的資金投入較多。

二、縣級(jí)融資平臺(tái)運(yùn)作中存在的風(fēng)險(xiǎn)分析

縣級(jí)融資平臺(tái)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都存在風(fēng)險(xiǎn)，其最核心的是償債風(fēng)險(xiǎn)，而縣級(jí)政府償債率的警戒線為20%，如果超越將造成較大的風(fēng)險(xiǎn)。本文將從貸款余額、土地、財(cái)權(quán)事權(quán)、償債渠道幾個(gè)方面來分析縣級(jí)政府融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）貸款余額不斷增加，償還壓力大

在現(xiàn)行的體制機(jī)制中，縣級(jí)政府融資平臺(tái)主要通過債務(wù)或者貸款的方式為項(xiàng)目籌集資金，而且貸款余額的累積數(shù)量越來越大，特別是一些財(cái)政比較困難而急需發(fā)展的地方需要更多的資金來進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，其財(cái)政收入與支出極不平衡，財(cái)政支出可能是財(cái)政收入的幾十倍或者更多，這就需要縣級(jí)政府更多地舉債，使得縣級(jí)政府還本付息壓力越來越大。在財(cái)政收入不夠的情況下，當(dāng)舉債達(dá)到一定數(shù)額而縣級(jí)政府又無法取得其他借款時(shí)，就很容易造成縣級(jí)財(cái)政危機(jī)和金融風(fēng)險(xiǎn)。以2012年8月底的河南省內(nèi)鄉(xiāng)縣為例，其融資平臺(tái)有2.05億元的貸款余額，分別比2009年、2010年、2011年末增長3.5倍、1.27倍、1.64倍。其2009-2012年財(cái)政收入分別為2.4億元、2.6億元、3.5億元、4億元，社會(huì)固定資產(chǎn)支出分別為68.5億元、85.6億元、92.1億元、114.2億元，財(cái)政收入增速明顯低于財(cái)政支出增速，收支差距不斷增大（見表1）。如果融資經(jīng)營利潤不能保證其按期還本付息時(shí)，財(cái)政資金供應(yīng)不上，融資平臺(tái)只能通過“借貸還息”的方式進(jìn)行運(yùn)營，一旦后續(xù)貸款中斷，就很有可能產(chǎn)生資金鏈斷裂。

（二）償債渠道不甚合理，土地?fù)?dān)保比重大

在貨幣資產(chǎn)占比偏小和實(shí)物資產(chǎn)比重較大且容易變現(xiàn)比重很小的縣級(jí)政府融資平臺(tái)的資產(chǎn)中，大部分的國有資產(chǎn)，在償貸風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，其作為抵押或擔(dān)保的資產(chǎn)變現(xiàn)困難。用土地償還地方債務(wù)成為現(xiàn)階段縣級(jí)政府償債最主要的渠道，縣級(jí)政府對(duì)土地的依賴程度過大，通過將土地抵押、轉(zhuǎn)讓、拍賣作為最主要的手段進(jìn)行還債。2012年底，統(tǒng)計(jì)中的11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)和1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地收入來償還債務(wù)余額的總額達(dá)到34865.24億元，占省市縣三級(jí)政府93642.66億元債務(wù)余額的37.23%，以土地用于償債的比例占到總數(shù)的1/3以上。其原因有三個(gè)方面：一是地方財(cái)政收入機(jī)制不健全，部分產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不順暢，土地成為最重要的財(cái)政收入和貸款資本，還債渠道過于單一；二是土地收入地方政府獲得相對(duì)容易；三是在地方債運(yùn)作不完善的情況下，地方政府容易實(shí)現(xiàn)以土地收入作為償還擔(dān)保來鉆制度的漏洞。由于沒有其他渠道償還債務(wù)，土地收入的好壞就直接影響地方政府融資平臺(tái)的償還能力，而在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，土地收入極不穩(wěn)定，造成潛在的信貸風(fēng)險(xiǎn)加大。

（三）償債能力差，償債率較大

地方政府償債率是指地方融資平臺(tái)貸款償還本息金額和當(dāng)年地方政府可用收入之比。這個(gè)指標(biāo)越高，所代表的償債能力也就越弱，在國際上一般將國家償債率的警戒線設(shè)置為20%。據(jù)中金公司的預(yù)計(jì)，我國地方政府償債率將在2012年突破了這一警戒線，達(dá)到26.6%，到2013年超過地方政府償債率警戒線部分的還本付息金額分別為6729億元和5068億元，合計(jì)1.18萬億元，要到2014年才回落到警戒線以下，為19.5%。以重慶市縣級(jí)政府為例，對(duì)其債務(wù)償還能力進(jìn)行分析，假設(shè)在縣級(jí)政府性收入中，主要考慮一般預(yù)算收入以及基金收入，其中一般預(yù)算收入主要用于一般國防、教育、公共服務(wù)、安全等必要公共支出，而基金收入中90%的國有土地出讓收入，均用于城鄉(xiāng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等縣域發(fā)展建設(shè)支出（見表2）。

縣級(jí)融資平臺(tái)在無后續(xù)貸款資金來源的情況下，2009-2012年縣級(jí)政府在支出國防、教育等必要公共支出后剩余財(cái)力分別為-657.35億元、-1068.99億元、-638.54億元、-840.09億元，財(cái)政赤字雖說在2011年消減較大，但在2012年由于世界金融危機(jī)的影響，財(cái)政收入增幅減少，僅比2011年多115.73億元，難以實(shí)現(xiàn)收支平衡，需要新的貸款才能保證基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和地方的發(fā)展，償還銀行本息能力弱，償還風(fēng)險(xiǎn)很大。如果宏觀經(jīng)濟(jì)下行，政府財(cái)力趨弱，將會(huì)給縣級(jí)政府融資平臺(tái)帶來更大的還本付息壓力，其相應(yīng)的信貸風(fēng)險(xiǎn)也就越大。

（四）地方政府的財(cái)權(quán)少于事權(quán)

1994年我國實(shí)施分稅制改革以來，在縣級(jí)政府負(fù)責(zé)社會(huì)穩(wěn)定的事務(wù)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒有減少的情況下，財(cái)政收入進(jìn)一步向中央政府傾斜，造成縣級(jí)政府財(cái)權(quán)小于相應(yīng)事權(quán)。在快速城市化發(fā)展階段，特別是在推出4萬億元投資計(jì)劃的過程中，由于我國轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善，縣級(jí)政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入大量資金，導(dǎo)致地方政府龐大的資金需求量與可支配財(cái)力卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的矛盾，使得地方政府迫切尋求外部融資。而地方政府除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得發(fā)行地方債券（1994年，《預(yù)算法》），因此地方政府只能通過財(cái)政部代為發(fā)行地方債券。2009年，財(cái)政部代為地方政府發(fā)行2000億元地方債券，這與當(dāng)年通過投融資平臺(tái)105期發(fā)行的1300億元城投債相比，財(cái)政部代為地方發(fā)行的債劵遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此縣級(jí)政府只能通過投融資平臺(tái)向銀行系統(tǒng)再融資。

根據(jù)2008-2012年和分稅改革前5年中央本級(jí)和地方本級(jí)財(cái)政收入比重對(duì)比表不難發(fā)現(xiàn)，在地方性事物沒有減少的情況下，分稅改革后的地方本級(jí)財(cái)政收入比重和分稅改革前的財(cái)政收入比重減少較多，這使得地方事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)等現(xiàn)象嚴(yán)重，地方可支配的財(cái)政收入比重的減少，增大了地方融資平臺(tái)的償債風(fēng)險(xiǎn)（見表3）。

三、化解縣級(jí)政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

（一）整合資源，拓寬融資渠道

隨著國家深入清理規(guī)范融資平臺(tái)，也相應(yīng)地改變了資源整合的內(nèi)容和方式，逐步剝離非經(jīng)營性資產(chǎn)，經(jīng)營性資產(chǎn)注入的范圍和力度得到增加。通過經(jīng)營性或準(zhǔn)公益性資產(chǎn)注入、財(cái)政補(bǔ)貼、土地出讓收入返還和金融資源整合等多種渠道來做實(shí)做大融資平臺(tái)的資本金。一是將財(cái)政投入、財(cái)政補(bǔ)貼以及土地出讓金返還和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)算支出注入充實(shí)融資平臺(tái)，增加資本金，優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。二是項(xiàng)目整合，對(duì)經(jīng)營性和公益性項(xiàng)目進(jìn)行有機(jī)整合，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目盈利水平，在確保一定收益率的情況下，適當(dāng)增加部分公益性項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。三是整合公司，加大對(duì)縣政府當(dāng)?shù)氐钠脚_(tái)支持力度，重點(diǎn)扶持和壯大龍頭平臺(tái)，理順融資體制，擴(kuò)充資產(chǎn)規(guī)模，降低資產(chǎn)負(fù)債率，最終達(dá)到企業(yè)上市的目標(biāo)。四是整合集體資源。縣級(jí)政府融資平臺(tái)可以通過農(nóng)村集體以土地、資源等入股的方式進(jìn)行融資，對(duì)入股的集體資產(chǎn)產(chǎn)生的收益可以進(jìn)行再分配。

（二）促使縣級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)趨于平衡

一方面要促使縣級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)平衡，通過進(jìn)一步完善財(cái)稅體制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，來降低縣級(jí)政府融資平臺(tái)的對(duì)外融資。另一方面，逐步建立健全相關(guān)法律法規(guī)，為縣級(jí)政府直接融資提供法律依據(jù)。修訂《預(yù)算法》，放寬縣級(jí)政府市政債發(fā)行條件，并大力為縣級(jí)政府直接融資提供制度保障。引導(dǎo)縣級(jí)政府市場化，在市場的監(jiān)督下，大力規(guī)范縣級(jí)政府的借貸行為，使縣級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到控制。此外，嘗試以融資資產(chǎn)證券化的手段提升直接融資能力，借助投融資平臺(tái)在銀行間的債券市場發(fā)行公司債。采用BOT，TOT，PPP，PFI，ABS等方式對(duì)橋梁、污水處理廠等一些大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營，進(jìn)一步減輕地方政府在財(cái)政上的負(fù)擔(dān)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管，適當(dāng)科學(xué)舉債

在分稅分級(jí)財(cái)政體制、市場經(jīng)濟(jì)的模式和4萬億元項(xiàng)目配套資金的強(qiáng)大需求下，縣級(jí)政府融資的發(fā)展有其必然性。因此不能對(duì)其一刀切，需要因勢(shì)利導(dǎo)，疏堵結(jié)合，建立嚴(yán)格的管理制度，在融資平臺(tái)的項(xiàng)目評(píng)估與建設(shè)、融資、運(yùn)行、設(shè)立等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，防止出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。要建立和完善信息公開相關(guān)制度，適當(dāng)?shù)叵蛏鐣?huì)進(jìn)行公開，接受公眾及市場主體的監(jiān)督與評(píng)估。在縣級(jí)融資平臺(tái)的發(fā)展方面，可以探索使用長期建設(shè)國債資金的方式。縣級(jí)政府融資平臺(tái)以融資和投資為其主要功能，明確主管部門為各級(jí)財(cái)政，并由銀監(jiān)會(huì)或證監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其各級(jí)分支機(jī)構(gòu)對(duì)融資計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)稽查、市場準(zhǔn)入、市場退出、高管任職資格審核等方面進(jìn)行金融監(jiān)管。防范政府過度負(fù)債產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，控制政府及其“平臺(tái)”的負(fù)債率在20%的范圍內(nèi)。

（四）破除單一的土地償債的機(jī)制，推動(dòng)縣級(jí)政府融資平臺(tái)市場化

減少縣級(jí)政府償債對(duì)土地的依賴程度，考慮用發(fā)行縣級(jí)政府債券和資產(chǎn)證券化等辦法來解決縣級(jí)政府的融資和償債問題。通過具有相對(duì)較嚴(yán)格的自我約束以及相對(duì)較高的透明度的債券發(fā)行的形式籌資建設(shè)項(xiàng)目，給縣級(jí)政府提供更多可供選擇的融資渠道。目前，縣級(jí)政府融資平臺(tái)存量規(guī)模已經(jīng)很大，其出路還是在債券市場，必須加快發(fā)展和規(guī)范市政債券市場，通過對(duì)地方的財(cái)政狀況和償債能力進(jìn)行評(píng)估，確定縣級(jí)政府是否具有融資條件和承擔(dān)的融資利率，對(duì)評(píng)估較好的縣級(jí)政府予以發(fā)行市政債券。除此之外，在投資者的保護(hù)，并嚴(yán)格控制杠桿的前提下，還可以通過對(duì)縣級(jí)政府現(xiàn)有資產(chǎn)或負(fù)債進(jìn)行證券化的方式，分散和轉(zhuǎn)移融資風(fēng)險(xiǎn)。

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（責(zé)任編輯：肖訓(xùn)生）