珠三角地區城鎮化典型模式、動力機制及經驗啟示

馬力+萬忠+叢人+林偉君+方偉+李向偉+肖廣江

摘 要：近年來珠三角地區城鎮化發展迅猛，涌現出一批典型的城鎮化模式。本文從動力機制角度分析歸納了珠三角地區典型城鎮化模式，分別為區位優勢和外部要素主導的虎門模式、自組織形成專業鎮的古鎮模式、科學規劃城鄉無差距的小欖模式以及政府體制機制創新產城人融合的獅山模式，并在此基礎上總結出珠三角地區城鎮化的經驗與啟示：要推動城鎮化發展，提速城鎮化發展，必須因地適宜，優化布局；科學規劃，統籌城鄉；突破限制，強化制度改革；以人為核心，解決人的城鎮化；優化產業集聚，加速產業轉型；注重生態，走可持續性發展的道路等，這些經驗啟示將有助于完善珠三角地區自身城鎮化，并為我國其他地區城鎮化發展提供經驗借鑒和理論依據。

關鍵詞：珠三角；城鎮化；典型模式；動力機制；經驗啟示

中圖分類號：F327.65 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）04-0037-06

一、引言

2014年3月，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，該規劃為在北京召開的最新一屆中央農村工作會議所提出要積極穩妥扎實推進新型城鎮化做出一個宏觀性、戰略性、基礎性的指導。2013年3月，廣東省政府印發了《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》，明確要求在“十二五”期間，全省城鎮化發展呈現“區域協調、城鄉一體、綠色低碳、節約集約、文化傳承、和諧宜居”的新局面。

“城鎮化”源于國際通用術語“城市化（urbannization）”，但在中國，“城鎮化”一詞被更多數學者所使用。“城鎮化”指在一定條件和社會機制作用下農村人口轉化為城鎮人口的過程，通過人口轉化使傳統落后的鄉村社會轉換現代先進的城市社會。“新型城鎮化”于2012 年中央經濟工作會議上首次提出，核心內容為將生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程， 走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路 。

在30多年的城鎮化探索中，珠三角地區一直在新型城鎮化大潮中先行一步，取得了良好的效果。2013年3月的《中國城鎮化質量報告》顯示：在全國286個地級以上城市中，廣東有五市上榜全國城鎮化質量十強。其中深圳市位列第一，佛山、中山、東莞分列第五、六、七名，廣州排名第十位，均處于珠三角地區。此外，珠三角地區在城鎮化發展過程中，依托不同動力機制，發展出多種城鎮化模式，值得學習和借鑒。本文以珠三角地區城鎮化中的典型模式剖析為切入點，在對其發展背景、動力機制進行歸納的基礎上，進一步總結思考，為我國其他地區城鎮化發展提供經驗借鑒和理論依據。

二、珠三角地區城鎮化典型模式分析

長期以來，學者們對城鎮化的內涵進行不同的詮釋，目前最為權威的為盛廣耀。他將城鎮化模式的內涵總結為一個國家或地區城鎮化的實現途徑和方式，是對特定國家或地區、特定時期城鎮化的發展背景、動力機制、表現特征的概括和總結。長期以來，珠三角地區根據自身特色與發展實際，探索出一條以鎮為發展核心的城鎮化之路，涌現出東莞虎門、中山市古鎮、中山小欖、佛山南海區獅山鎮等一大批具有不同時代背景、發展特色的典型城鎮。

（一）區位優勢+外部要素流入為主，政府基本服務驅動為輔的虎門模式

在眾多的動力因素中，優越的區位條件及外部要素流入是農村城鎮化發展的重要因素。珠三角城鎮化水平較高、經濟較為發達的地區，如長安、厚街、塘廈等地，多為此類模式。該類模式在長期的自組織演變過程中，以外源性經濟為主導，已基本形成了中心鎮，以中心鎮為作用輻射拉動城鎮化高速發展。

1.虎門鎮概況

虎門鎮位于東莞市西南部，珠江出海口東側。面積178.5平方公里，常住人口超過60萬。改革開放30多年來，虎門從一個國內生產總值僅6500萬元的海邊小鎮，迅速發展成為生產總值達382億元、富有現代氣息的時尚之都。有超過100位黨和國家領導人前來虎門調研考察。獲得過80多項國家和省級榮譽稱號，其中分別榮獲“2005年全國首屆小城鎮綜合發展水平1000強”和“2008年中國鄉鎮綜合實力500強”（第一名）。

2.動力機制

（1）區位優勢及外部要素流入動力在城鎮化前中期起主導作用。虎門鎮臨街香港、廣州、深圳三大城市，擁有便利的交通，具有得天獨厚的地理區位優勢和優越的經濟集聚優勢，是中國華南地區與世界各地人流物流和經貿往來的重要通道。此外，該鎮擁有很多的華僑和港澳同胞，受血緣關系影響，聯系極為廣泛[1]。

作為改革開放的先行者，早在十一屆三中全會召開前三個月，虎門就引進了中國大陸第一家“三來一補”企業——太平手袋廠。自此，虎門鎮成為一個典型的發揮區位優勢和外來投資促進城鎮化的地區，目前已發展為年總產值超300億元的外貿強鎮。2013年1-11月，全鎮實際吸收外資15527萬美元，全鎮合同吸收外資11973萬美元。同時，大量的外資企業進駐虎門，吸引了大量來自區外、省外的外來人口，虎門50多萬常住人口中有80%為外來人口，推動了人口的城鎮化。虎門的城鎮化與外部要素密不可分，沒有外部要素就沒有虎門城鎮化的迅速發展。虎門通過引進外資、依靠外商投資、吸引外部人口等外部要素迅速實現經濟發展，推動城鎮化進程。

（2）政府基本服務深化城鎮化發展。政府主要從兩個方面入手，一是致力于合理利用外部要素，助推新型城鎮化。改革開放初期，虎門利用通往香港便捷的水陸交通和悠久的商品集散傳統催生產業發展，政府及時制定了各項優惠政策吸引外資、外來務工人員、方便企業用地，解決了推動產業發展的勞動力資源和土地資源，促成了城鎮化所需要的條件。

在“新型城鎮化”概念提出后，為促進轉型升級，虎門鎮政府及時調整策略，以經濟發展為抓手，從“招商引資”過渡到“招商選資”，引入資金與引入技術并重，延伸產業鏈，形成了汽車、電子信息、服裝、物流、新材料及新能源等30多個行業，不斷調整產業結構，轉變外延粗放型經濟增長模式，從經濟發展角度促進虎門城鎮化的可持續性發展。二是立足經濟基礎，股份制改革農業人口就地市民化。為徹底解決城鄉二元管理問題，促進農民向居民轉型，農村向城市轉型，農村社會管理體制向城市社會管理體制轉型。虎門鎮的人口轉移并未經過傳統的農業人口首先向城鎮集中的階段，而是就地進行，原農業人口就地轉為城市居民。2005年，全鎮全面實施股份制改革和“村改居”工作。目前，全鎮29條村及其有獨立經濟實體的135個村民小組均成立了股份經濟聯合社或合作社，凡符合條件的農（居）民均享受了配股分紅，而原來的村長也變為如今的股份公司董事長，相應的村民也轉變為公司的股東。原29個村委會，2個街道居委會已統一更名為社區居委會，同時，黨總（支）部、工、青、婦等組織均相應更名，有關地名、路名、組織機構、居民戶口更改正在按計劃步驟，有條不紊地進行。endprint

（二）內生型自組織發展驅動，政府逐漸引導完善專業鎮進程的古鎮模式

在珠三角地區，有些地區由于地理、政策、歷史等原因，無法靠這些優勢吸引資本、勞動力等外部要素來推動城鎮化的發展。但部分鄉鎮利用其內生型要素的驅動，如特色產業、民營企業、資源稟賦等內源動力，在改革開放初期抓住機會，發揮市場活力，形成產業集聚，自組織形成了“一鎮一品”的專業鎮，并以此為驅動，加以政府助力，形成了特色的城鎮化模式。

1.古鎮概況

古鎮位于中山市、江門市、佛山市交匯處，總面積47.8平方公里，常住人口15萬。經過當地居民與企業自發創業發展，目前己成為國內最大的燈飾生產基地和銷售基地。2014年燈飾業產值達159億元，燈飾交易額400億元，全國燈飾市場占有率70%，出口130多個國家和地區。。

2.動力機制

（1）自發組織內部要素流動優化配置，奠定城鎮化基礎。1982年，古鎮第一家私人燈飾企業興起。隨后，個體經濟和私營經濟迅猛發展，占古鎮經濟總量的95%以上。目前，全鎮工商戶23780家，其中登記注冊照明器具企業14000多家，8000多家與其制造、銷售相關聯，形成了一個以古鎮鎮為中心，覆蓋周邊三市十一鎮區年銷售超千億元的燈飾產業集群。這樣一個由較密集的傳統農村聚落群發展起來的小城鎮，其內生力量主要體現為區域市場對各種要素流動組合和優化配置的能力，即市場的活力，使得古鎮鎮迅速完成了城鎮化。在城鎮化過程中，古鎮內生型自組織的民營經濟是古鎮城鎮建設發展的主要動力。以市場為核心的燈飾產業集群，促進了生產要素的合理配置，加快了農村人口和勞動力向城鎮轉移，推動城鎮化所必需的其他產業發展，同時也促進了基礎設施和環境的改善，加快了城市生活方式的擴散和傳播，促進了古鎮城鎮化的發展[2]。

（2）政府逐步引導，完善城鎮化。地方政府主要從兩個方面入手，一是優惠政策加速產業集群，助力城鎮化。在古鎮經濟發展前期，燈飾產業集群形成模式為市場自發型，古鎮推銷員在全國各地通過上門推銷的方式吸引客戶。20世紀90年代后，政府出臺了一系列優惠政策，如“5萬元以下的貸款，可個人申請經村委審定后直接辦理”等，大大促進了個體經濟和私營經濟的發展，為城鎮化奠定了雄厚的經濟基礎。同時，率先突破了傳統的計劃經濟體制的運行模式，依靠市場化運作機制，引導社會資金投資公用基礎設施建設，并且實行了戶籍改革、土地使用制度改革，從而開辟了富有古鎮特色的城鎮化道路。二是依托特殊產業，推動城鎮化可持續發展。長期以來，古鎮鎮政府堅持產業協同、功能完善、人居和諧的城鎮發展思路，以產業升級帶動城市升級，以城市升級促進產業升級，全力打造“路凈水清、樹綠景美、管理有序”的現代化新型城鎮。政府依托燈飾產業，深化“經營城鎮”和“城市經濟”理念，加快城鎮化進程，提高城市建設水平和品位。加大城鎮建設投入，整改東興東路、體育路等重點路段，全面整治綠化、道路、廣告牌及泛光工程等，按1：10的比例建造了“燈王”模型，完善“燈都項目”、“燈都生態公園”等為主體的“全球照明燈飾產業綜合體”項目，突顯了獨特的“燈都”文化。

（三）規劃先行，農村居住形態再組織與均等公共服務的小欖模式

在珠三角一些中心性優勢缺乏、經濟基礎且產業集聚不明顯的地區，城鎮化的發展需要由政府來主導。某些鎮政府為推動城鎮化發展，依托專業科研機構為其城鎮化進行科學規劃，構造新型城鎮化模式藍圖，前瞻性的避免了一般城鎮化進程中遇到的問題與不足，使其城鎮化優質發展。以科學規劃為前提，該類城鎮在城鎮化進程中城鄉一體、統籌發展，其城鎮化質量顯著，走出了一條以“城鄉無差距，生態宜居”為特色的城鎮化道路，以小欖鎮為典型代表。

1.小欖鎮概況

小欖鎮是國家級重點鎮，在中山市占有舉足輕重的地位。改革開放后小欖鎮城鎮化發展成就顯著，先后獲全國村鎮建設先進鎮、全國文明村鎮、全國造林綠化百佳鎮、中國花木之鄉等一系列稱號。近30年來，小欖鎮的村鎮建設嚴格按照規劃的指導，積極改善居民生活環境、開展舊城區改造、建設新城區，城鎮化質量很高，曾多次進入中國千強鎮前十。

2.動力機制

（1）在無中心性優勢下，政府科學規劃破城鎮化難題。在珠三角地區城鎮化高速發展的進程中，涌現出各種問題：土地資源緊張，土地產出效效益低，鄉村衛生差、建設無序等，迫切需要合理規劃以解決這些問題。2001年，小欖鎮政府委托清華大學和國務院發展研究中心完成了2000-2010年總體發展戰略，并于2002年分別委托同濟大學和重慶大學進行了交通規劃和生態環境規劃[3]。事實證明，這些規劃在解決城鄉一體化、用地矛盾、環境與人口矛盾等方面提出了合理的解決方案，并帶動了小欖鎮經濟和城鎮化水平的高速發展。以政府的科學規劃作為最主要動力的小欖城鎮化是新型城鎮化的典范。

（2）農村居住形態再組織與均等公共服務提高城鎮化質量。城鄉一體，農村居住形態再組織。在城鄉一體化發展思想的指導下，小欖鎮統一對城鄉建設結構進行調整，對農村居住形態進行再組織，以現代化標準進行城鎮建設。隨著經濟的發展，小欖鎮居民生活水平逐步提高，并伴以鄉村建設大發展，最終實現城鄉協調發展。因此，中山市2012年城鄉居民收入比為1.6：1，差距為全省最小。

（3）重視外來人口，提供均等公共服務。外來人口是小欖鎮重要的勞動力來源，為小欖鎮的經濟發展做出了巨大的貢獻。小欖鎮在總體發展戰略研究基礎上，采用一系列科學方法，對小欖鎮的外來人口數量進行了科學的預測。因此小欖鎮政府各種政策制定過程中，充分考慮外來務工人口的居住模式、通敵要求，并專門建立了城外來務工人員生活區。此外，小欖鎮政府將外來務工人員市民化作為政府的公共職責，在外來務工人員的公共衛生、醫療保險、養老保險、工傷保險等方面采取了一系列的政策措施。如將農民工納入小欖公共就業服務體系，全面解決農民工子女的義務教育問題；加快農民工融入城市職工和城市居民基本社會保障制度的進程，使農民工盡快“市民化”，享受均等化的基本公共服務，進一步推進人的城鎮化。endprint

（四）政府體制機制創新簡政強鎮，踐行產城人融合的獅山模式

經過30多年的改革開放，珠三角地區城鎮化已頗有成就。國家對于城鎮化愈發重視，尤其是新型城鎮化這一概念的提出，更是需要不斷摸索與研究。在珠三角一些城鎮化水平較低的地區，以技術為先導，以金融、產業、科技為動力機制，加強產業的轉型、升級和技術改造，尤其制度方面的改革，為其城鎮化掃清障礙，實現突破，從宏觀層面踐行新型城鎮化的發展，提供可借鑒的城鎮化模式。

1.獅山鎮概況

獅山鎮位于佛山市南海區，包括東區（原官窯、松崗）、西區（原小塘，獅山）社會事務管理處，轄區總面積330.6平方公里，占南海區的30.79%，2012年常住人口67.42萬人，占南海區的25.71%。地區生產總值676億元，占南海區的32.36%，是南海最大面積的一個鎮。為佛山市南海區副中心。1995年建區，2005年改區為鎮，經過短短幾年發展，獅山發生了翻天覆地的變化，財政收入翻了幾番，接近1個億，吸收外來投資30多億元，成為南海區最具發展潛力的鎮區之一。

2.動力機制

（1）行政管理制度改革，踐行簡政強鎮掃清城鎮化障礙。新型城鎮化的發展需要有因地適宜的制度與之配套，為掃清新型城鎮化的障礙，獅山鎮不斷探索，為其城鎮化提供核心動力。2010年獅山鎮被列入國家開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點，獅山鎮制度創新包含四個要素：“鎮街整合”、“園鎮融合”、“基層善治”、“三網融合”，四個要素協同作用助推獅山城鎮化發展。一是鎮街整合：自1995年開始，獅山街道辦三次范圍調整，大力整合各個鎮街之間的資源，從而解決城鎮化中遇到的問題。二是園鎮融合：獅山的園鎮融合主要是指在鎮街整合的基礎上，基于“兩塊牌子、一套班子”且擁有更高一級事權的“事權整合”。三是基層善治：獅山鎮創新社會管理，主推行政、農村、文化及社會管理四項綜合性改革，“基層善治”即為其中之一。它以村居“政經分離”為基礎，實現了基層黨組織領導下的村居治理“兩個分離”、鎮域決策型事務與社會管理事務分離、“村改居、股權固化和集體投資”。四是三網融合，它是獅山鎮深化行政體制改革的創新性舉措，它把信息化的技術和理念“提煉萃取”出來，用以倒逼政府觀念轉變，重新打造政府辦事流程，探索出“網絡問政、網絡行政、網絡監督”的政府服務新格局。對于政府層面的“網絡倒逼”格局，提高了行政效率，減少了自由裁量權，體現了“公平、公正、公開”。

（2）產城人融合，開創新型城鎮化樣本。獅山鎮早期以制造業為主，以產城人融合為目標，意味著生產性設施與生活性設施的均衡，工業化與生態化的協調，公平與小序的平衡，更意味著人才引力的增強及居民幸福感的增強，這就是以人為本的城鎮化方向。在產業方面，獅山要求加大力度引進新興產業，大力發展服務業，特別是啟動電子商務。在城市發展上，未來十年獅山將成為承接周邊廣州、深圳、香港等特大城市的部分功能，承接佛山市五區城市的部分功能的“重鎮和衛星城”。并且對城市進行留白式布局，不一味強調城鎮化率。新型城鎮化是產業、城市的和諧發展，最重要的是以人為主，具體體現在就業、產業以及安居樂業。2013年7月4日，獅山鎮中部片區博愛湖項目動工，意味著獅山鎮邁出了產城人融合最實質性一步，建成后南海中部將出現一個集觀光、休閑、娛樂、辦公、居住于一體的大型都市生活片區，大幅提升中部的整體水平和城市形象，改善城市的生活氛圍提升區域價值。獅山作為廣東省的示范點，在城鎮化的新模式上，進行了一系列“產、城、人融合”模式的試驗。獅山新型城鎮化模式的探索，不僅僅對佛山，甚至對于珠三角和全國未來的城鎮化，具有重要的探索意義和示范意義。

三、經驗與啟示

（一）根據優勢特色優化布局，走各具特色的協調發展之路

改革開發30多年來，珠三角地區持續推進以鎮為特色的城鎮化發展戰略。各地結合實際發展，確立不同的發展模式與結構形態，走出了各具競爭力的新型城鎮化之路。在虎門模式中，虎門鎮政府充分利用優越的區位條件和外部要素流入，以中心鎮的形式輻射帶動城鎮化高速發展。在古鎮模式中，虎門鎮政府在區位優勢不太明顯的背景下，支持自發形成的燈飾產業，形成產業集聚，以專業鎮為驅動推動了城鎮化發展。在小欖模式中，由于中心性缺失、經濟基礎和特色產業發展不明顯，小欖鎮政府以科學規劃為先導，避免了一般城鎮化中遇到的問題和不足，其城鎮化發展科學、有序、迅速。在獅山模式中，政府同樣以科學規劃為先導，創新體制機制創新，簡政放權強鎮，徹底掃清城鎮化障礙，構建“產、城、人融合”的城鎮化模式。珠三角地區城鎮化發展的四種典型模式，基本涵蓋了城鎮的各個類型，并可針對四種模式探索出適合本地的特色城鎮化之路。

（二）科學規劃，分步實施，走可持續發展之路

在珠三角地區城鎮化發展過程中，廣東省先后出臺了《珠三角城鎮群協調發展規劃2004-2020》、《廣東省城鎮化發展“十一五”規劃》、《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》，各地區也分別制定了響應的城鎮化規劃，小欖模式的成功即得益于此。在小欖鎮的城鎮化建設之初，政府相關部門委托專家先后編制了總體發展戰略、交通、生態環境等一系列規劃，加強空間指導和調控功能，形成了一系列以總體規劃、重點規劃、專業規劃互補協調的規劃體系，指導城鎮合理布局，協調發展，梯次推進。

小欖鎮的成功之處主要體現在四個方面：一是進行城鎮的總體規劃。二是制定科學完善的產業發展規劃、建設和經濟發展規劃，合理規劃布置工業園區、住宅小區、主要街區、市場和公共基礎設施，預留教育衛生文化事業發展的空間和城鎮綠化及公共活動用地[4]。三是長遠目標和近期目標相結合，加強基礎設施建設，完善社會服務和生活服務功能。四是統一規劃、分期實施，進而降低了城鎮化成本。

（三）突破行政區劃限制，擴權強鎮，推進城鄉一體化進程

珠三角鎮域經濟發達，2012年全國百強鎮中，前十強中廣東占據4席，全部位于珠三角，包括虎門、長安、塘廈、小欖。許多鎮的人口、財政收入、產業規模已達到國內中小城市水平，但受鎮級行政體制的束縛，普遍出現經濟基礎與上層建筑、城鎮規模與管理體制之間的矛盾，責大權小的矛盾尤為突出。廣東省早在2010年下文發表關于簡政強鎮事權改革的指導意見，在佛山25個鎮街以“簡政強鎮”的名義推廣開來，獅山鎮的發展就是最好的例子。首先，通過“擴權強鎮”下放更多的管理權限，強化鎮級政府的公共服務和社會管理職能，實現“小政府、大服務”，積極促進公共服務和社會管理覆蓋農村。其次，通過“簡政強鎮”，加快政府職能轉變，減少上級管理事項。另外，擴權強鎮有助于推進農村人口就地城鎮化，緩解廣州、深圳等大型城市的房價高、交通擁擠、環境惡化等“大城市病”，降低珠三角城鎮化過程中的風險，促進世界級城市圈建設。endprint

（四）以人為本，共享公共資源，走以人為核心的新型城鎮化之路

新型城鎮化的核心是人的城鎮化，在珠三角模式的城鎮化的成功中，農業轉移人口和外來務工人員的作用不可或缺。因此，讓農業轉移人口在城鎮化落戶，保障期享受與城市居民一致的公共服務，成為新型城鎮化建設中的重中之重。在此方面，珠三角地區進行了大量的嘗試。如虎門鎮就地市民化、小欖鎮在外來務工人員的公共衛生、醫療保險、養老保險、工傷保險等方面采取了一系列的政策措施，加快農民工融入城市職工和城市居民基本社會保障制度的進程，使農民工盡快“市民化”，享受均等化的基本公共服務，進一步推進人的城鎮化。

（五）發展特色產業，完善產業集群，通過技術創新和產業優化升級來驅動城鎮化

珠三角地區城鎮化模式的實踐表明，任何城鎮的城鎮化發展都需要經濟基礎，意味著需要合理地發揮本地的給資源、地緣、人才、技術、資金等比較優勢，促進產業經濟發展[5]。除特色產業和優勢產業明顯的虎門、古鎮外，以科學規劃為特色的小欖鎮也已發展出以五金和音響設備為代表的產業集群，為其城鎮化奠定了堅實的經濟基礎。此外，珠三角地區在城鎮化進程積極發展新興產業和現代服務業，實施高端高質高效產業戰略，促進了城鎮化質量的提升。

（六）生態保護，可持續性發展，把生態文明理念全面融入城鎮化進程

長期以來，我國的城鎮化突出問題是人地關系的矛盾及經濟發展與環境污染的矛盾。在此方面，珠三角地區在生態保護、可持續發展和生態文明建設方面做出了很好的榜樣。以小欖模式和獅山模式為例，均以可持續發展原則為前提，通過規劃解決好城鎮化過程中可能出現的人地矛盾等、經濟發展與環境污染等矛盾。同時，加大生態文化與城鎮化的融合，體長綠色、低碳的生產方式和生活方式，將生態文明全面融入城鎮化進程。

參考文獻：

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[4]趙紫旭.現階段推進我國基本公共服務均等化對策研究[D].

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（責任編輯：熊 飛）endprint