印尼對地區安全的認知及其防務外交的應對

朱濱

隨著中國國家實力的增強與美國“亞太再平衡”戰略的實施，安全秩序的重構成為亞太安全事務的核心議題。如何制定或調整對外戰略、如何依托安全機制維護本國的國家利益和地區穩定，是區域內各國的安全關切。

印尼是世界上最大的群島國家，位于太平洋與印度洋、亞洲和大洋洲交界的十字路口，是馬六甲海峽、巽他海峽、龍目海峽等眾多戰略通道的沿岸國，地緣位置十分重要。印尼還是東盟的領頭羊，在以東盟為核心的諸如東盟地區論壇、東亞峰會、“10+1”“10+3”等多個地區對話機制中，發揮著重要的組織和協調作用，正如新美國安全中心在分析報告中指出的，“印尼是一個關鍵國家，它未來將會塑造更廣泛的亞太地區。作為一個經濟日益發展、擁有豐富的自然資源、地理位置極其重要的新生多元民主國家，印尼具有成為地區大國的潛力”。因此，了解印尼防務政策的發展走向，對于把握中國與印尼的雙邊關系和地區安全機制的構建都具有重要的借鑒意義。

印尼對亞太地區安全現狀的認知

印尼將諸多群島整合為一個整體，海洋與海峽則是連接群島間的橋梁，群島間相互聯系，構成團結統一的獨立政權，因此維護海上安全對于印尼至關重要。印尼認為，影響本國海上安全的主要因素包括由中美關系變化而引發的地區權力結構調整，以及中國南海問題和各種非傳統安全挑戰。

第一，亞太地區的大國關系是印尼最為關注的戰略議題。2015年6月，印尼前總統蘇西洛在參加北京舉行的第四屆世界和平論壇的演講中，用相當篇幅闡述了中美關系對于地區安全的重要性。他認為，中美應該在亞太地區和平相處，為本區域的經濟發展創造良好環境。例如，美國倡導的跨太平洋伙伴關系協議與中國提出的亞太自貿區都是推動地區一體化的重要工具，兩者應該避免因缺乏共識而擴大關于地區安全的認知和利益分歧。中美在軍事上要加強交流，避免因誤判引發不良后果。對于中日關系，印尼認為，中國與日本在經濟上的相互依賴日益擴大，但歷史遺留問題和領土爭端仍然將長期影響兩國外交關系。中美、中日關系的發展趨勢將會影響到亞太地區其他國家的外交與防務政策的選擇。印尼并不想在大國間選邊站隊，而是希望能夠維護本國的政策獨立性，這也是近些年來印尼一方面發展與美國的“全面伙伴關系”，另一方面歡迎和支持中國提出的“21世紀海上絲綢之路”的倡議，并積極與中國做好戰略對接的原因。

第二，印尼認為海洋爭端是影響地區安全和印尼主權完整的重要因素。南海局勢的日益緊張使得中國與東盟的整體關系趨于復雜，盡管印尼宣稱自己不是南海聲索國，但是也反對中國關于南海斷續線的主權主張，擔憂南海爭端不能妥善解決的話，印尼遲早會自覺或不自覺地因納土納群島而卷入與中國的糾紛中。因此，印尼一直試圖作為調停人，推動中國與東盟各國簽訂《南海行為準則》，以便通過約束各方，確保南海地區的穩定。印尼還認為，政治、外交和法律是解決沖突的最優選項，應該不斷朝這一方向努力。

第三，印尼對亞太地區出現的軍備競賽表示擔憂。亞洲各國的軍費開支總額已經從2010年的2706億美元上升到2014年的3442億美元，增長了27.2%。區域內各國不斷獲得尖端武器系統，如升級的第四代噴氣式戰斗機、新級別潛水艇和一系列精密的導彈系統。一些印尼學者認為，因安全需求而引起的地區各國軍事現代化，尤其是中美在本地區加強的軍事力量存在，有可能造成軍備競賽，進而影響地區安全和增加發生戰爭的可能性。

第四，傳統安全和非傳統安全議題相互交織，同樣也是印尼未來防務安全面臨的主要挑戰。在區域國家間的領土領海爭端仍然存在的同時，非法捕撈、非法走私、海上搶劫、海洋污染、海上通道的脆弱性、海上資源和能源開發的重疊現狀等都是印尼需要應對的。此外，來自其他國家的大批難民也加劇了印尼和鄰國的緊張關系。

印尼的防務外交

印尼認為，作為橫跨兩大洋的海洋國家，它有責任和義務建立強大的海上防御力量，這不僅是保護和管理周邊海域資源和主權的需要，也是承擔維護海上和航海安全的責任。

印尼長期堅持“獨立自主與積極有為”的政策，核心是保持對外關系的戰略自主性。鑒于曾經發生過的武器禁運事件，印尼認識到國防力量上過度依賴特定大國存在嚴重的危險性。因此，加強自身實力建設是印尼防務政策的根本。印尼努力實現本國的軍事現代化，同時制定計劃，確定在易發生動亂的地區采取軍事行動的規模和類別。為了實現武器制造的自力更生，印尼加強國防工業合作，夯實戰略性工業基礎，以此應對國內安全的不確定性威脅和未來的大國競爭關系。

防務外交是印尼保護本國安全利益的重要途徑。面對亞太地區大國實力對比的變化，印尼傾向于實行對沖戰略，避免在大國間選邊站隊，與一國結盟或是與其他國家形成對抗，主張通過加強國際合作，而非使用軍事手段解決地區爭端，并通過參與地區一體化合作，保持戰略選擇的最大化。

印尼的多邊防務合作 東南亞是印尼的“棲身之所”，保持地區穩定直接關系到印尼的安全。印尼前外交部長曾表示，印尼依賴于通過東盟主導的地區合作框架來發展綜合安全合作，確保東南亞國家與域外大國之間的動態平衡。

加強東盟內部國家間的安全合作是印尼多邊防務外交的基石。

雖然在東盟或是域外國家的提議下，亞太地區成立了諸多正式或非正式安全對話機制，但是不同于東盟的協商平臺，這些機制的成員眾多，域外國家倡議的對話議題常常無法代表東盟各國的戰略關切。因此，協調東盟立場，應對重大安全挑戰，是印尼的防務外交重點。正如印尼前國防部長所說，非對抗和形成共識的東盟方式是構建地區安全秩序的最佳方式，東盟機制的作用在于為印尼提供戰略空間，使東盟國家和域外國家平等交流。

在這種思想的指導下，加強與東盟內部各國的防務和安全互動是印尼多邊防務外交中最頻繁的。印尼強調，安全共同體是緩解東南亞緊張局勢和避免沖突的最佳途徑，東盟應該制定地區安全準則，諸如不使用武力、增加透明性、建立信任措施等，從而保證能夠以和平、善意的方式處理大國關系，維護地區團結。

據統計，2009～2014年間，東盟平均一年組織75場防務協商論壇，這較之于1994～2008年間每年僅召開12次會議來說，有了很大的提升，而印尼在其中發揮了積極作用。近年來，東盟國防部長會議加強了機制化建設。為保證東盟安全共同體的順利建成，東盟防長會議著力在三方面加強防務安全合作：加強東盟軍隊間的實際合作；促進東盟與域外國家的接觸與對話；加強東盟在地區安全結構中的中心作用。東盟防長會議還提出了一系列區域倡議，包括加強國防工業合作、建立維和網絡中心、關注非傳統安全的后勤保障等，這些倡議均與印尼的國防政策相一致。

隨著東盟內部多邊防務互動的加強，印尼增加了協調主要地區大國參與集體防務的信心。過去6年中，在“東盟+n”機制下，東盟與域外國家共同召開了154次與安全或防務有關的會議，其中，最重要的是東盟地區論壇（ARF）。ARF成立于1994年，是東南亞國家應對冷戰后世界地緣政治變化的產物。有學者指出，這一安全合作平臺的貢獻主要體現在兩方面：它源于東盟方式的行為規范，有利于避免地區戰爭的爆發；鑒于成員眾多，ARF加強了東盟的中心地位，促進了東盟與域外國家的關系發展。

從2009～2014年，ARF為防務透明做出了重大貢獻，比如發表年度防務政策聲明和國防白皮書，推動軍事交流的持續增長。ARF平均每年組織19場會議，均有印尼防務和安全官員參與。這種聯系最終形成了一種模式，對于預防沖突和維持與大國良好關系有著重要作用。

此外，東盟陸軍總司令非正式會議、東盟防長擴大會議等都為亞太地區的合作提供了更多的戰略空間，拓展了印尼發揮作用的渠道。

總體來說，印尼相信安全面臨的不確定挑戰可以通過保持地區安全結構的動態平衡加以預防和解決，以東盟方式為基礎，吸引大國加入到多邊對話機制中，形成一系列穩定互利的地區行為規范，這是印尼多邊防務外交的目的所在，也成為了亞太安全機制構建的重要組成部分。

印尼的雙邊防務外交 印尼在雙邊防務外交領域積累了豐富的經驗。在議題方面，過去，印尼的雙邊防務合作集中于建立信任措施、共享信息和解決邊界問題方面；近幾年來，印尼雙邊防務外交的重心有所轉移，強調國家軍事現代化的重要性，希望通過掌握新型防務技術，升級戰略性工業，加強自身實力建設和自主能力。為提高軍事裝備上的國家自主能力，印尼頒布了兩條政策措施：一是擴大海外資源，避免依賴特定國家；二是對主要防務進口實施“技術抵消”，鼓勵海外公司與國內企業簽訂防務合同。但是，從目前來看，美國和西歐國家作為印尼的傳統伙伴，仍然是印尼武器系統的主要提供者，短期內這種模式很難發生改變。

在合作伙伴方面，發展與東南亞國家的關系是印尼雙邊防務合作關系的基礎。印尼與新加坡每年都會舉行軍事演習和訓練以促進在共同利益區域的協作性，如災害應對和海上安全。同時，著眼于解決未定邊界和歷史遺留問題，印尼與馬來西亞、菲律賓建立了專門的邊界問題委員會，進行雙邊軍事演習、訓練等交流項目。總體來看，印尼與東南亞國家的雙邊防務合作主要是關注于維護地區一體化和保障地區安全。

在此基礎上，印尼避免對某些國家形成安全依賴性，努力擴大戰略伙伴關系。根據統計，在過去的5年中，印尼與36國展開了雙邊防務合作。在印尼與美國的合作中，盡管發生過武器禁運事件，但是印尼努力通過對美合作以獲得先進的武器系統和軍事訓練。在中國與印尼的合作中，雖然印尼因南海問題對中國仍心存疑慮，但是雙方也在軍事層面建立了一些互信措施。此外，印尼還將大量軍事官員派遣到重要國家。在2012年，共有59名軍事官員就職于印尼的駐外使館中，除了在防務和安全問題上給予大使協助以外，這些軍事外交官在加強印尼和東道國關系上也發揮了積極作用。

中國-印尼防務關系的新發展

中國-印尼防務關系的真正發展始于20世紀90年代后期，特別是2005年中國與印尼建立戰略伙伴關系以來，雙方防務關系取得了長足的發展，已經涵蓋了高層互訪、防務磋商機制、艦艇訪問、人員培訓、國防工業合作等諸多領域。

2013年，中國先后提出了建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議（下文簡稱“一帶一路”），印尼新總統佐科上臺后，也提出了要把印尼建成“世界海上軸心”的戰略。中國與印尼各自的倡議或戰略都是綜合性的，包含了政治、經濟、人文等諸多領域。那么，中國的“一帶一路”倡議與印尼的“世界海上軸心”戰略是否能夠實現戰略對接呢？這對雙方的防務合作又會帶來哪些機遇與挑戰？

印尼作為亞太與印太之間最大的東南亞國家，是中國推進全球互聯互通的天然戰略伙伴。2014年11月9日，習近平主席會見佐科時指出：“佐科總統提出的建設海洋強國理念和我提出的建設‘21世紀海上絲綢之路’倡議高度契合，我們雙方可以對接發展戰略，推進基礎設施建設、農業、金融、核能等領域合作，充分發揮海上和航天合作機制作用，推動兩國合作上天入海。”佐科回應說：“雙方要以海上和基礎設施建設等領域為重點，帶動兩國整體合作。印尼支持成立亞投行，希望早日加入。”2015年4月，中印尼首腦會晤后，雙方發布聯合公報，進一步重申了將全面對接中方建設“21世紀海上絲綢之路”戰略構想和印尼方“全球海洋支點”發展規劃。

值得關注的是南海問題對中國與印尼防務合作的潛在影響。一方面，中印尼對低調處理兩國在南海專屬經濟區的爭議達成默契；另一方面，鑒于中國海上實力的迅速增長以及東盟是印尼的外交基石，印尼聲稱，在南海問題上保持中立和充當調停者的同時，更多慮及維護東盟團結，協調東盟立場，以一個聲音在南海問題上發聲，促使中國盡快簽訂《南海行為準則》。

結 語

對于中國來說，我們要了解印尼的政治文化特性，經濟與安全利益需求，從而客觀評估兩國關系，保持穩定與良好的合作進程。利用中國-東盟海上合作基金，加強與印尼在非傳統安全領域的合作。同時，維護良好的雙邊防務合作關系，有選擇地支持印尼海上力量建設，依靠印尼確保中國海上能源通道的安全。

責任編輯：劉靖鑫