APEC藍(lán)對(duì)我國(guó)大氣污染治理的啟示

周宏春

加強(qiáng)信息披露、環(huán)保監(jiān)督和執(zhí)法，實(shí)行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，發(fā)揮環(huán)境司法作用，促進(jìn)公眾參與，使APEC藍(lán)成為常態(tài)，使生態(tài)文明新時(shí)代早日到來(lái)。

APEC藍(lán)，曾是2014年的熱點(diǎn)話題。“留住APEC藍(lán)”反映了全國(guó)人民對(duì)于環(huán)保的心聲，也是人們吃飽穿暖后對(duì)良好生活環(huán)境的訴求。APEC藍(lán)的經(jīng)驗(yàn)，給我們治好大氣污染帶來(lái)了希望，提振了全社會(huì)的信心。但也不應(yīng)否認(rèn)大氣污染的嚴(yán)重性和復(fù)雜性，不應(yīng)否認(rèn)“天變藍(lán)”的艱巨性和長(zhǎng)期性。雖然風(fēng)可以驅(qū)散和稀釋污染物，但大風(fēng)過(guò)后污染物還會(huì)積累，超過(guò)大氣環(huán)境容量還會(huì)出現(xiàn)灰霾天氣。因此，應(yīng)加大治“霾”力度，采用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)杠桿而不僅僅是行政措施，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、汽車(chē)尾氣、施工現(xiàn)場(chǎng)和道路揚(yáng)塵治理等工作，將排放標(biāo)準(zhǔn)作為產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和淘汰落后的門(mén)檻，形成倒逼機(jī)制；加強(qiáng)信息披露、環(huán)保監(jiān)督和執(zhí)法，實(shí)行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，發(fā)揮環(huán)境司法作用，促進(jìn)公眾參與，使APEC藍(lán)成為常態(tài)，使生態(tài)文明新時(shí)代早日到來(lái)。

APEC藍(lán)來(lái)之不易，是各地管理者、企業(yè)和居民共同努力的結(jié)果。首先，制定出臺(tái)了《京津冀及周邊地區(qū)2014年亞太經(jīng)濟(jì)合作組織會(huì)議空氣質(zhì)量方案》，建立了區(qū)域空氣質(zhì)量會(huì)商機(jī)制。會(huì)議期間，累積停產(chǎn)企業(yè)9298家，限產(chǎn)企業(yè)3900家，工地停工40000余處，日限行車(chē)輛1173萬(wàn)輛。此外，環(huán)境保護(hù)部派出16個(gè)督導(dǎo)組，檢查工業(yè)企業(yè)1286家，施工現(xiàn)場(chǎng)250處，以及秸稈、垃圾焚燒、揚(yáng)塵等問(wèn)題。當(dāng)然，人努力離不開(kāi)天幫忙。中國(guó)氣象中心的一篇文章，分析了冷空氣與污染物積累的關(guān)系：2014年11月1日，隨著一股冷空氣的來(lái)臨，霧和霾逐漸消散，空氣質(zhì)量變好；3日夜間至4日，受靜穩(wěn)天氣影響空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）升高；5日，受冷空氣影響白天空氣質(zhì)量好；7日夜間起，氣象條件變差，輕度霾開(kāi)始出現(xiàn)，即冷空氣和大風(fēng)驅(qū)散、稀釋了污染物，冷空氣進(jìn)退與灰霾散聚吻合。

盡管?chē)?guó)內(nèi)外對(duì)APEC藍(lán)的討論很多，但一些認(rèn)識(shí)仍然模糊，一些數(shù)據(jù)仍然需要深入分析，一些做法和經(jīng)驗(yàn)仍然需要認(rèn)真總結(jié)。

有了APEC藍(lán)經(jīng)驗(yàn)，也不能否認(rèn)大氣污染治理的艱巨性

APEC藍(lán)使人們看到了灰霾治理的曙光，提振了信心。過(guò)去認(rèn)為30年才能治好的空氣污染，有人認(rèn)為用20年或15年的時(shí)間就能治好。然而，我們必須也要認(rèn)識(shí)到大氣污染防治的艱巨性和復(fù)雜性，不能盲目樂(lè)觀。

要做好持久戰(zhàn)和攻堅(jiān)戰(zhàn)的準(zhǔn)備。空氣污染是“城市病”之一，發(fā)達(dá)國(guó)家的一些城市空氣污染治理花了幾十年時(shí)間，足以說(shuō)明治理的難度。APEC會(huì)議期間實(shí)施的臨時(shí)性空氣污染應(yīng)急措施是可行且有效的，但不能由此認(rèn)為只要執(zhí)行清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃的措施，就能用比發(fā)達(dá)國(guó)家更短的時(shí)間使天變藍(lán)，畢竟污染物排放與一國(guó)一地的發(fā)展階段密切相關(guān)。因此，要對(duì)癥下藥，下大力氣，采用正確的思路和技術(shù)路線圖。

汽車(chē)限行效果值得肯定，但也應(yīng)更多地利用經(jīng)濟(jì)政策

汽車(chē)限行對(duì)北京PM2.5下降的貢獻(xiàn)最大。然而，這一行政性的臨時(shí)性措施受到不少質(zhì)疑，采取經(jīng)濟(jì)政策的呼聲日增。畢竟降低車(chē)輛活動(dòng)強(qiáng)度和降低單車(chē)排放因子，均能起到降低機(jī)動(dòng)車(chē)污染物排放的作用。

利用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)機(jī)動(dòng)車(chē)污染物減排。征收汽車(chē)擁堵費(fèi)和排污費(fèi)，可降低機(jī)動(dòng)車(chē)使用強(qiáng)度；為避免“有錢(qián)就能浪費(fèi)資源”的質(zhì)疑，應(yīng)出臺(tái)法規(guī)禁止超大排量汽車(chē)的生產(chǎn)、銷售和使用，使“有錢(qián)也不能浪費(fèi)資源”成為價(jià)值取向，不能“有錢(qián)就任性”。同時(shí)，污染物減排措施不應(yīng)傷害汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。促進(jìn)消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的政策導(dǎo)向。汽車(chē)消費(fèi)是內(nèi)需的重要方面，汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以帶動(dòng)幾十個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，對(duì)汽車(chē)?yán)玫恼邔?dǎo)向應(yīng)該是：鼓勵(lì)擁有，提高使用成本，禁止不達(dá)標(biāo)車(chē)上路。對(duì)節(jié)能、新能源汽車(chē)的補(bǔ)貼政策，也不應(yīng)長(zhǎng)期實(shí)施，以免養(yǎng)成“政策依賴”。

燃煤和污染型企業(yè)停限產(chǎn)效果明顯，但不能作為常規(guī)措施

雖然關(guān)停燃煤和工業(yè)企業(yè)對(duì)APEC會(huì)議期間PM2.5下降起了很大作用，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整很難因人為干預(yù)在短期內(nèi)見(jiàn)效，還應(yīng)避免污染伴隨產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。

以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和落后淘汰“標(biāo)尺”。在滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展需求、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下，燃煤和污染型企業(yè)停限產(chǎn)應(yīng)與目前實(shí)施的淘汰過(guò)剩產(chǎn)能、綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展等協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，更多地依靠技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、能效、質(zhì)量等“標(biāo)桿”，淘汰高能耗、重污染、低效率的技術(shù)、工藝和產(chǎn)品，形成企業(yè)自主創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力，形成自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和核心競(jìng)爭(zhēng)力。

關(guān)停企業(yè)不應(yīng)成為污染物減排的“常態(tài)”。任何企業(yè)的生產(chǎn)和運(yùn)行均有一定的技術(shù)和管理規(guī)范，節(jié)日、重大活動(dòng)關(guān)停企業(yè)會(huì)增加資源消耗、浪費(fèi)能源、增加污染物排放，因而不應(yīng)成為污染物減排的常規(guī)措施。應(yīng)對(duì)企業(yè)已有的清潔生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)，并推廣應(yīng)用。環(huán)保主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督、加大懲罰力度，促進(jìn)企業(yè)采取源頭減量、過(guò)程控制和全生命周期管理等環(huán)保措施，減少污染物排放。應(yīng)給企業(yè)更多的選擇機(jī)會(huì)，避免北京在20世紀(jì)八九十年代推進(jìn)鍋爐“煤改油”“煤改氣”，而后又推倒重來(lái)的現(xiàn)象再現(xiàn)。

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是重要的環(huán)保措施，但不能成為推卸責(zé)任的借口

空氣質(zhì)量是本地污染物排放、周邊地區(qū)污染物傳輸和氣象條件共同作用的結(jié)果。北京市大氣污染物源解析表明，28%～36%的污染物來(lái)自區(qū)域傳輸。保障北京空氣質(zhì)量首先是本地減排，聯(lián)防聯(lián)控也是必要保障，其他地區(qū)亦是如此。聯(lián)防聯(lián)控，寫(xiě)進(jìn)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》且已成為共識(shí)，APEC會(huì)議期間也有了很好的實(shí)踐。APEC會(huì)議期間，由北京牽頭、六省（市、區(qū)）建立的預(yù)報(bào)預(yù)警會(huì)商機(jī)制，對(duì)準(zhǔn)確預(yù)判環(huán)境形勢(shì)，及時(shí)啟動(dòng)或升級(jí)應(yīng)急措施等發(fā)揮了重要作用。這個(gè)機(jī)制應(yīng)當(dāng)持續(xù)運(yùn)行下去。當(dāng)研判未來(lái)一段時(shí)間區(qū)域內(nèi)可能發(fā)生重污染時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)區(qū)域?qū)用娴念A(yù)報(bào)預(yù)警，并為區(qū)域聯(lián)動(dòng)減排提供決策支持。

區(qū)域傳輸不應(yīng)成為推卸責(zé)任的借口。的確，污染物區(qū)域傳輸會(huì)影響一個(gè)地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，但國(guó)內(nèi)外的污染源解析表明，區(qū)域傳輸、特別是遠(yuǎn)距離傳輸對(duì)一個(gè)地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量影響有限，北京市區(qū)內(nèi)有霾而密云的天空晴朗是常見(jiàn)現(xiàn)象；北京市內(nèi)就有這樣的差別，區(qū)域范圍的差異更是如此，因此，應(yīng)優(yōu)先解決本地環(huán)境污染。治理了本地污染，才能實(shí)現(xiàn)天變藍(lán)的整體環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)。

環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法應(yīng)該常態(tài)化，并發(fā)揮環(huán)境司法作用

APEC會(huì)議期間，國(guó)家和地方的環(huán)境保護(hù)督察組檢查污染企業(yè)的污染物減排情況、約談“不作為”官員等，成效明顯。為避免“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的角色混亂，應(yīng)清晰部門(mén)職責(zé)邊界，減少權(quán)力“尋租”空間。

明晰地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)職能定位。我國(guó)環(huán)境保護(hù)垂直管理試行多年，一些地方實(shí)行省以下垂直管理；國(guó)家建立了區(qū)域性環(huán)境督查中心。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些基層環(huán)保部門(mén)人員沒(méi)有編制，甚至靠企業(yè)排污費(fèi)生存。排污收費(fèi)是國(guó)外實(shí)施很好的環(huán)境政策，但在我國(guó)出現(xiàn)了兩種不正常情形：一是收費(fèi)單位不希望排污單位減排（因?yàn)榕盼鄱嗍召M(fèi)就多）；二是排污單位沒(méi)有污染物減排的積極性（因?yàn)樯倥帕耸召M(fèi)也不降）。這種情況必須改變。各地應(yīng)確定必要的環(huán)保編制，逐步增加公共財(cái)政投入；或由上一級(jí)環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)基層的督查；如果人員過(guò)多則應(yīng)按國(guó)務(wù)院清查“吃空餉”部署精簡(jiǎn)人員，以提高環(huán)保行政效率。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部第二研究室主任、研究員）