加快剝離戶籍的附加功能，比“戶籍改革”更重要

嚴偉

世界上大多數國家都有戶籍制度或者變相的戶籍制度。但是，給戶籍附加各種其他功能、把戶籍同各種國民待遇掛鉤特別是同社會保障掛鉤的國家很少。

我們現在面臨的一個突出問題是，各級政府特別是地方政府將戶籍同公民權利、公民待遇掛鉤，把各種五花八門的功能附加在戶籍上面，人為造成城市戶籍人口和農村戶籍人口兩個天地，人為造成城鄉隔離。這是我們在城市化進程中需要迫切解決的問題。

研究表明，剝離戶籍的附加功能和改革戶籍制度本身，二者既有聯系，又有區別，二者同等重要。我們應當在大力推進戶籍制度改革的同時，高度重視剝離戶籍的附加功能。在這方面，地方政府責任重大，潛力巨大，大有可為。

地方政府在處理戶籍附加功能問題上有了更大的裁量權

我國戶籍制度的基本內容其實并不復雜。1958年1月9日，國務院公布《中華人民共和國戶口登記條例》，一共24條。其中，第十條規定：公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。這條規定現在仍然有效。

《條例》沒有禁止農民遷入城市，只是規定應當經過城市政府機關批準。此外，沒有規定戶籍同任何其他公民權利、公民福利待遇掛鉤。

把各種國民待遇包括各種社會保障同戶籍掛鉤，這是中央和各級地方政府通過另外的政策和規定附加上去的。結果，本來是單純登記公民居住地點、職業身份的戶口簿，變成了幾乎無所不包的“國民待遇簿”。

現在，中央政府已經不鼓勵戶籍附加功能，地方政府在處理戶籍附加功能問題上有了更大的裁量權。值得注意的是，現在有的地方政府還繼續在戶籍上不斷附加新的功能。例如有的城市在控制房價的過程中曾經規定，非本市戶籍市民，只有繳稅滿5年才能購買商品房。

順便說一下，除非采取強制或變相的強制性措施，否則，大城市的人口是控制不住的。北京從1978年開始就提出限制人口規模，結果30多年過去，沒有效果。大城市的人口多，是因為大城市的資源多。在不觸動、不減少大城市資源的情況下，談論控制大城市人口，形同空話，沒有意義。

地方政府可以也應當停止在戶籍上附加任何新的功能，剝離此前附加在戶籍上的各種功能，讓本行政轄區內的城鄉戶籍人口的差別越來越小，最終合并統一，實現同一化、均等化，讓戶籍最終只起到一個證明公民“居住地點”的作用。

居住證制度是“換湯不換藥”

作為地方政府，放寬城市準入標準，無疑應當受到歡迎。但這不是關鍵。關鍵是要做到本行政轄區內的居民，不論城市居民還是農村居民，享受同樣的國民待遇，特別是社會保障待遇。否則，城鄉二元化問題永遠解決不了。

有的地方政府在仍然保留居民戶口簿的情況下，又增加了一個“證”——居住證，有限制地、有條件地向外來人口發放，同樣附加了一系列功能，美其名曰“戶籍改革”。這是換湯不換藥，實質是繼續用“證”來限制農民工。這不是正確的方向。關鍵不是換一個什么證，而是讓已有的“證”附加的功能越來越少，越來越小。

2014年2月7日，國務院常務會議做出一個重大決定，合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。盡管具體實施這個重大決定尚需政策細節落實，但是，這一決定本身就具有重大意義，它將戶籍上面的最大一個附加功能之一——養老保險剝離掉了。

其實，在這次國務院做出的合并決定之前，全國已經有十幾個省份合并了城鄉居民養老保險。地方政府在剝離戶籍附加功能、統一城鄉居民待遇方面確實可以做很多事情。

應重點剝離戶籍的三項附加功能

改革開放以前，據不完全統計，各級政府附加在戶籍上面的各種社會福利和社會待遇功能多達30多項。經過30多年的改革開放，特別是在國務院做出全國城鄉居民養老保險合并決定之后，戶籍的附加功能已經減少到了目前的幾項了。

其中，由中央政府規定的、與戶籍掛鉤的公民待遇就只有醫保標準一項了，即所謂“城鎮居民醫療保險”、“新型農村合作醫療”兩種醫保標準。前者報銷標準平均在80%左右，后者報銷標準平均在50%左右。

但這一項功能，地方政府可以突破，可以剝離，中央政府不會干預，即地方政府有權將本行政轄區的戶籍居民不分城鄉，實行統一醫保標準。例如陜西神木縣。還有一些經濟發達地區，農村戶籍居民的醫保標準也達到了城市戶籍居民的水平。

現在，地方政府附加在戶籍上面的功能主要還剩下兩項：公租房，子女就學。除此之外，還有最低生活保障一項。

總體來講，當前對億萬農民工即新市民及其子女影響最大、城鄉差別最明顯的，就是由中央和地方政府附加在戶籍上面的醫保、公租房、子女就學三項功能。

筆者認為，當前，中央和地方政府的主要任務應該是盡快剝離附加在戶籍上面的三項功能，特別是應當讓醫保、公租房這兩項功能同戶籍脫鉤，而不是籠統地談論“戶籍改革”。至少從現在起，再也不要給戶籍附加新的功能了。剝離戶籍的附加功能與推進戶籍制度改革同等重要。

首先，中央政府應當盡快統一全國城鄉居民醫療保障標準，合并城鄉醫保。作為第一步，中央政府應當鼓勵經濟比較發達的地區，率先剝離戶籍的附加醫保功能，率先實現本行政轄區內的城鄉醫保標準合并統一。第二步，積極創造條件，加快在全國范圍內實現城鄉居民醫保標準合并統一，全面剝離附加在戶籍上面的醫療保障功能，使醫療保障待遇同戶籍徹底脫鉤。

其次，各級地方政府應當明確、正式地將進入城市務工的“農民工”即新市民納入城市公租房供應范圍，新市民與老市民享有同樣的公租房待遇，剝離附加在戶籍上面的公租房待遇，使公租房待遇同戶籍脫鉤。

我國肯定是要實現城市化的，肯定會有超過10億人口居住、勞動在城市。解決10億城市人口的住房問題是各級政府無法回避的責任。加快城市化進程，說來說去，最重要、最迫切的課題就是為新增城市人口提供住房。簡單地講，就是政府建設公租房。

已經有越來越多的地方政府將農民工納入了本市的公租房供應范圍。但仍然有不少地方政府將農民工排除在公租房供應范圍之外。這種情況應當盡快改變。

第三，各級地方政府應當明確、正式將新市民的子女納入本市中小學就讀范圍，無條件安排進入本市居住、務工的農民工子女就學。至少，城市地方政府應當接納本市行政轄區內進城穩定務工、居住的農民工的子女入讀市區中小學。

應當看到，農村人口減少、城市人口增加是大趨勢，農村兒童同步減少、城市兒童同步增加也是大趨勢。目前我國城市中的2.5億農民工人口，子女基本上留在了鄉村，全國大約產生了5000萬“留守兒童”。近年來，一方面城市在縮減、合并中小學校，一方面農民工子女不能進城就讀。這種情況是不正常的。

戶籍附加功能對農民工即新市民最大的影響之一，就是其子女在城市入學問題無法切實解決。父母進城，未成年子女卻留在了鄉村，子女與父母長期分離，成長環境親情缺失。結果造成了一個畸形的城市化，造成了復雜的倫理和道德問題。農民工子女進入城市中小學就讀，是億萬農民工即新市民面臨的最現實、最迫切的問題。它的重要程度甚至超過了公租房問題。