盤活財政存量資金，告別年末“突擊花錢”

汪德華

2015年1月21日，國務院辦公室下發《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》。此前的2014年12月24日，李克強總理主持國務院常務會議，決定進一步盤活財政存量資金。

“盤活財政存量資金”進入國務院常務會議的討論議題，并非第一次。2013年7月3日的國務院常務會議，部署審計后整改工作，就首次提出研究激活財政存量資金。

在2015年管理要求科學化、精細化的財政新常態下，積極的財政政策要更有力度，為此，盤活財政存量資金、提高資金使用效率，顯得越發重要。

財政存量資金如何產生？

所謂財政存量資金，與輿論中廣受關注的年末“突擊花錢”是關聯問題。按照財政資金的管理程序，年初通過預算程序將資金分配到各部門、單位以及具體項目，進入預算執行環節。由于財政管理制度上的一系列問題，當前我國財政支出預算執行具有顯著的“前低后高”特點，年初及年中支出進度慢，往往40%左右的預算資金要留到四季度支出，就產生“突擊花錢”問題。如果預算安排的財政資金無法在四季度正常支出，則在年末以結余、結轉等方式留在國庫、財政專戶或者部門賬戶上，累積而成財政存量資金。

從審計署發布的數據來看，截至2014年3月底，僅重點審計的9個省本級和9個市本級財政，存量資金就達7673億元。

如此巨額的財政存量資金的積累，有其深層次的體制原因。一是預算編制的準確性、科學性不夠，存在預算編制內容不完整、不細化，申請資金超過實際需要等問題。在預算管理合規性要求越來越嚴格的背景下，大量財政資金只能以結余、結轉等方式不斷累積起來。

二是各級政府在推動各項工作時習慣采用“項目制”，導致目前專項資金過多過散。按照審計署對部分省市的審計結果，財政存量資金的62.58%是專項資金，而其中的26.74%已無法按原用途使用。

三是以政府性基金或具有基金性質的專款專用財政收入比重較高，財政專戶的清理和規范工作未完成。

四是如教育、醫療衛生、農業等領域采取掛鉤機制的法定支出種類較多，資金量較大，在五級政府框架下要層層達標，但這可能并不符合當地實際，從而使按預算執行困難，由此導致資金大量結余、結轉。

如何盤活財政存量資金？

需要指出，合理的財政存量資金是必要的，但財政存量資金額度過高，表明預算管理績效和財政資金使用效率存在問題。從宏觀經濟角度看則是大量財政資金并未進入實體經濟，削弱了積極財政政策的實際效果。財政存量資金的產生有其深層次的體制原因，如要盤活，則需在國務院所提各項措施的基礎上，更要從體制上入手。

首先，應由各級政府承擔盤活財政存量資金的責任和壓力。盤活財政存量資金，涉及到各級黨委和政府的執行問題，單靠財政部門與各預算部門之間的協調難以解決問題。應要求各級地方政府主要領導承擔主要責任，負責相關部門之間的協調工作，加大盤活財政存量資金的工作力度。

其次，加快預算管理制度改革是治本之策。財政資金管理權限碎片化加上預算編制的不科學，是財政存量資金規模較大的體制原因。因此，按照十八屆三中全會的精神，加快預算管理制度改革，尤其是重點支出掛鉤的制度優化和清理規范，專項轉移支付和專項資金的整合改革等，是盤活財政存量資金的治本之策。

最后，在現有制度框架下，從技術上改進預算編制科學性、加快預算執行制度，是避免存量資金增加、盤活已有存量資金的有效手段。為實現這一目標，應大力推進預算績效管理工作，加強事中審計和問責的力度，將改進預算編制和執行質量的壓力傳遞到財政和預算部門。