國務院帶頭開展紅頭文件大清理

王紅茹

經李克強總理簽批，國務院日前印發《關于宣布失效一批國務院文件的決定》（下稱“《決定》”）。國務院從2015年起用3年時間，對新中國成立以來的國務院文件進行全面清理，同時宣布前一階段清理的489件國務院文件失效。

中國行政管理學會執行副會長高小平研究員在接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，國務院全面做出清理較長一段時間的文件，廢止和修改一批文件的決定，這是一項居于高端的管理“點位”的重大決策，一般來說比較少運用此類行政管理方式，我國只有在改革開放初期使用過。這次國務院做出這個決定，充分體現了中央政府全面深化改革的堅強決心和鐵一般的手腕。

耗時5年，清理出489件失效文件

《決定》指出，經過前一階段清理，國務院決定，對與現行法律法規不一致、已被新規定涵蓋或替代、調整對象已消失、工作任務已完成或者適用期已過的489件國務院文件宣布失效。

這489件文件從何而來？記者從相關部門了解到，這489件失效文件是從2001年至2013年3月期間的1518件國發、國辦發文件中清理出的宣布失效的文件，時間跨越了12年零3個月，文件的失效率約為32%。

據記者了解，489件失效的國務院文件，主要涉及企業發展環境、三農、教育、醫療衛生、食品安全、社會保障、勞動就業、環境保護等方面，涉及政策都與公民、法人或者其他組織切身利益密切相關。失效原因大多是出臺時間較早，內容與當前經濟社會發展情況有明顯的不適應。

高小平告訴記者，凡是宣布廢止或失效的文件，都已經有了相關的更加切合實際需要的政策規定，確保不出現行政管理的“真空”，防止因政策改變而造成對經濟社會發展的影響。

而清理這489件文件，歷時5年之久。2010年4月29日，國務院辦公廳發布《關于做好規章清理工作有關問題的通知》，拉開了清理文件工作的序幕。據悉，該通知主要針對中央國家機關、國務院各部門制定的本部門規章和規范性文件。而國務院日前印發《關于宣布失效一批國務院文件的決定》，正式部署了對以國務院和國務院辦公廳名義印發的文件進行清理的工作。

據《中國經濟周刊》記者了解，為加強對文件清理工作的組織領導，國務院專門成立了國務院文件清理工作領導小組。日常工作由國務院辦公廳牽頭來做，并邀請相關部門、專家學者、媒體和網民共同參加。領導小組辦公室對搜集到的包括網友在內的各方面意見進行匯總梳理、吸納集中，研究提出意見和建議，經領導小組審議后，報國務院領導同志，提交國務院常務會議決定。

清理建國以來國務院發出的3萬件文件，采用“分期分批”方式

《決定》指出，國務院從2015年起用3年時間，對新中國成立以來的國務院文件進行全面清理，目的在于進一步推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，促進大眾創業、萬眾創新，激發市場活力和社會創造力，加快建設法治政府，維護國務院文件的權威性、嚴肅性。清理新中國成立以來的國務院文件，涉及的文件數量無疑相當龐大。

《中國經濟周刊》記者間接從國務院辦公廳了解到，新中國成立以來，國發文件約8800件，國辦發文件約4700件，總數約13500件。其中，1978年—2013年3月，國發文件3391件，國辦發文件2892件。1949年—2013年，包括國發、國辦發文種在內的16種文種，國務院發文總計約3萬件。

由于涉及文件數量巨大，清理程序復雜程度與工作難度可想而知。“清理的時間范圍是新中國成立以來的文件，分幾個歷史階段進行全面清理，清理出來一批就立即公布廢止一批，所需要的時間計劃為3年。清理起來有一點難度，所以實行分期分批、成熟一批發布一批的方式積極穩妥地推進這項工作。”高小平說。

高小平表示，此次文件清理，是使國務院政策法規更好地適應完善社會主義市場經濟體制的需要，充分釋放政策紅利，更好地加快轉變政府職能和深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，為企業發展清障搭臺，更好地促進穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險，更好地維護最廣大人民群眾的根本利益。

“紅頭文件”要“與時俱進”，需對違法紅頭文件問責

在民間，政府文件被俗稱為“紅頭文件”，指的是政府依法制定的有普遍約束力和行政管理效力的政策性規定。在法律效力上，“紅頭文件”雖然不如法律法規，但往往與人民群眾的切身利益息息相關。

而在現實中，人們流傳著這樣的順口溜：黑頭（法律）不如紅頭（文件）、紅頭不如白頭（領導批條）、白頭不如口頭（領導指示）。“這就是官本位盛行，長官意志高于法律、文件的現實縮影。” 中國行政體制改革研究會研究部主任胡仙芝研究員一針見血地指出。

新中國成立以來，各級政府部門為了促進社會經濟發展，制定出臺了大量的“紅頭文件”，這些“紅頭文件”在某一特定的時期，針對某一具體問題做出相關規定，能夠適應當時的歷史環境，但是經過一段時間的運行，隨著社會經濟發展出現的一些新情況、新問題，有不少文件也會存在一些“不合時宜”的情況。

此外，由于有一段時間“紅頭文件”制定缺乏法制性審查，某些“紅頭文件”制定者缺少法律知識，且缺乏統一的程序規范，使得一些領導為了政績與小集團利益，利用大權在握的強勢地位，違法設置行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等內容，試圖通過“紅頭文件”給違法行政穿上“合法外衣”，導致“紅頭文件”違法的現象屢屢出現。

胡仙芝向《中國經濟周刊》記者表示，“由于‘紅頭文件’的決策者、制定者掌握著公權力，不少基層部門、群眾為了保全自己的飯碗和利益，敢怒不敢言，只能違心地執行違法的‘紅頭文件’。違法‘紅頭文件’已經損害了法律的尊嚴和公眾的合法權益，造成政府公信力貶值。”

從媒體披露的情況來看，一些地方和部門違法濫發“紅頭文件”，或者對失效文件長期不清理，導致文件彼此矛盾，甚至與法律法規打架，損害了行政管理對象的合法權益，也與依法行政背道而馳。顯然，“紅頭文件”也應做到“與時俱進”。

如何才能“與時俱進”？胡仙芝提出了四點建議：

首先是把法律終結和文件清理工作常態化、制度化。確保不合時宜的、失去合理性的法律法規及時失效，確保國家治理的自我更新和健康免疫能力。其次是盡量減少“紅頭文件”的數量，提高立法的質量，加快加強法治政府建設。第三是規劃“紅頭文件”的管理規范，具體而言，就是要強化制定程序，建立相應的“紅頭文件”出臺程序，加大規范文件備案審查。做到有件必備，有備必審，有錯必糾。最后，要加強對違法“紅頭文件”的問責，切實維護法律法規的規范性、嚴肅性和權威性。

有損群眾利益最多的“紅頭文件”來自地方政府

國務院領導全國行政機關，要實現清理“過時”文件的目標，不能只是國務院單方面廢止舊文件，各級政府以及該級政府所屬的各部門也要進行文件的清理工作。

為此，《決定》要求，各地區各部門要充分認識文件清理工作的重要意義，對本地區本部門印發的文件抓緊進行全面清理，把簡政放權、放管結合、優化服務改革推向縱深，加快政府職能轉變，為創業創新營造良好環境，促進經濟社會持續健康發展。

地方制定的文件一般分為三類：一是貫徹黨中央國務院的方針政策，結合本地區實際制定的落實性文件;二是根據國務院有關部門的要求，結合本地區的部門意見，制定的本級政府文件或部門操作性文件;三是回應本地區經濟社會發展和民眾訴求，在不違反中央和上級政府基本精神的前提下，制定的具有一定特殊性規范作用的個性化文件。

在現實生活中，一些于法無據、有損群眾利益最多的“紅頭文件”不是中央出臺的，而是地方政府出臺的，即便是國務院已經廢止的文件，也不等于地方政府會隨之跟進廢止配套的舊文件。

日前有媒體報道，青海省海東市民和回族土族自治縣要求縣機關單位繳納“綠化費”，而該項行政事業性收費在2013年已被財政部和發改委叫停。

“綠化費”源于1982年2月國務院出臺的《關于開展全民義務植樹運動的實施辦法》。2013年，財政部和發改委發出通知，決定自當年8月1日起，取消和免征的33項行政事業性收費中，綠化費是其中之一。

但時至今日，民和縣仍以“紅頭文件”的形式，要求該縣各行政、事業單位每人每年征收綠化費50元，各企業單位每人每年30元。這種以“紅頭文件”下發的行政命令，是當地政府部門不知情，還是故意為之？

“所以，這一次國務院明令清理489件文件，在《決定》下發的同時，各地方政府需要堅決執行并接受監督，避免出現舊文件‘復活’。”中國行政管理學會副秘書長沈榮華研究員告訴《中國經濟周刊》記者，要實現清理“過時”文件的初衷和目的，還需要“綜合配藥”，從中央到地方，各級政府要相互聯動，不能只是國務院層面廢止舊文件。