金融監(jiān)管體制建設(shè)需一次基本到位

俞喬

中央關(guān)于“十三五”規(guī)劃的建議中，提出“加強(qiáng)金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架”這一重大議題。習(xí)近平總書記對(duì)此的說(shuō)明進(jìn)一步指出，近來(lái)頻繁顯露的局部風(fēng)險(xiǎn)特別是近期資本市場(chǎng)的劇烈波動(dòng)說(shuō)明，現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應(yīng)我國(guó)金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾，也再次提醒我們必須通過(guò)改革保障金融安全，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

近年來(lái)我國(guó)影子銀行泛濫、地方債務(wù)積累、互聯(lián)網(wǎng)金融亂局、巨額資金外流、金融腐敗嚴(yán)重、股市急劇波動(dòng)等現(xiàn)象都和低效甚至無(wú)效的金融監(jiān)管相關(guān)。同時(shí)，我國(guó)又面臨著進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、人民幣國(guó)際化加速的新局面。目前的監(jiān)管體制難以適應(yīng)建設(shè)完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和對(duì)外開(kāi)放的要求，必須進(jìn)行深入與全面改革。

當(dāng)前我國(guó)金融環(huán)境形勢(shì)七大特點(diǎn)

我國(guó)金融環(huán)境已發(fā)生了重大變化。

首先，一批超級(jí)金融控股機(jī)構(gòu)，特別是大國(guó)有金融集團(tuán)公司，控制了全行業(yè)各類金融業(yè)務(wù)。分業(yè)監(jiān)管體系在結(jié)構(gòu)上日趨碎片化，監(jiān)管真空和縫隙越來(lái)越大。金融集團(tuán)有很大的政治能量與影響力，使監(jiān)管約束軟化。

其次，政府成為金融市場(chǎng)的重要主體，通過(guò)控股機(jī)構(gòu)、管控市場(chǎng)、參與交易、進(jìn)行擔(dān)保、行政干預(yù)等主導(dǎo)了資金資源配置，有很強(qiáng)的利益取向。這使得監(jiān)管部門難以進(jìn)行中性監(jiān)管。

第三，我國(guó)資本項(xiàng)目處于準(zhǔn)開(kāi)放狀態(tài)，人民幣國(guó)際化進(jìn)程快于預(yù)期。同時(shí)，境內(nèi)外投機(jī)資金對(duì)沖套利的機(jī)會(huì)大量出現(xiàn)，外部貨幣沖擊的可能性不斷上升。

第四，一系列日益復(fù)雜的金融工具出現(xiàn)溝通了間接融資、直接融資和擔(dān)保信托等市場(chǎng)。境外基于新技術(shù)的程序運(yùn)算交易模式被運(yùn)用于我國(guó)市場(chǎng)的潛在影響深遠(yuǎn)。這些變化使金融市場(chǎng)的集合風(fēng)險(xiǎn)上升。

第五，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進(jìn)入金融業(yè)、金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)這兩種發(fā)展對(duì)金融業(yè)的未來(lái)和有效監(jiān)管帶來(lái)了很大的不確定性。

第六，隨著金融開(kāi)放和技術(shù)手段進(jìn)步，境外資金通過(guò)地下渠道流入套利、境內(nèi)非法所得流出避險(xiǎn)達(dá)到很大的規(guī)模。

第七，對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督嚴(yán)重缺失，監(jiān)管腐敗者與市場(chǎng)參與者合謀頻發(fā);國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的治理缺陷，代理人問(wèn)題難以遏制。

由于這些體制、市場(chǎng)、技術(shù)和人為等因素的綜合作用，我國(guó)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)上升，監(jiān)管部門對(duì)由此引起的金融市場(chǎng)危機(jī)管理尚缺乏經(jīng)驗(yàn)。

改革監(jiān)管體制，促進(jìn)市場(chǎng)活力

中國(guó)監(jiān)管改革既有與他國(guó)相同的共同性，更有特殊性。當(dāng)前改革金融監(jiān)管框架亟須解決的主要問(wèn)題包括：改變監(jiān)管體系與金融市場(chǎng)及對(duì)外開(kāi)放嚴(yán)重不相適應(yīng)的局面;解決監(jiān)管中的行政主義、領(lǐng)域分割、嚴(yán)重腐敗;防范重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)可能發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行管控;用ICT技術(shù)提高對(duì)金融市場(chǎng)監(jiān)管的能力。此次改革應(yīng)包括以下內(nèi)容：

合并三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)組建金融監(jiān)管委員會(huì)（金監(jiān)會(huì)）。其目的是對(duì)監(jiān)管制度重新構(gòu)建和授權(quán)，破除監(jiān)管割據(jù)化管理所帶來(lái)的權(quán)力分散、領(lǐng)域固化、各自為政;轉(zhuǎn)變以機(jī)構(gòu)監(jiān)督為主的模式，建立一種跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)的多元監(jiān)管方式，形成對(duì)大金融市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管體系，逐步實(shí)施功能—目標(biāo)性監(jiān)管，對(duì)機(jī)構(gòu)、功能、產(chǎn)品、交易、人員、實(shí)時(shí)等監(jiān)管方法有機(jī)結(jié)合;構(gòu)建以明晰規(guī)則為基礎(chǔ)的監(jiān)管規(guī)制體系，減少自由裁量的行政管制，消除監(jiān)管真空，堵住尋租漏洞。

設(shè)立金融監(jiān)察局。該局可設(shè)為監(jiān)察部直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)金融監(jiān)管部門及國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的公職人員，以及金融機(jī)構(gòu)涉及監(jiān)管者違反法律法規(guī)的行為獨(dú)立調(diào)查。雖然目前有關(guān)部門設(shè)有對(duì)經(jīng)濟(jì)職務(wù)犯罪調(diào)查的機(jī)構(gòu)，但尚缺乏對(duì)金融監(jiān)管者監(jiān)督的有力機(jī)制。該領(lǐng)域極為復(fù)雜和高度專業(yè)，需要專門機(jī)構(gòu)對(duì)此全力以赴監(jiān)督，彌補(bǔ)現(xiàn)有體系的缺失，遏制嚴(yán)重的金融腐敗。

創(chuàng)建國(guó)家金融信息中心。整合央行和不同監(jiān)管部門的支付清算、資金流向、外匯交割、金融交易、機(jī)構(gòu)表內(nèi)外業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等信息。這是實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、在ICT技術(shù)上構(gòu)建基于數(shù)字化監(jiān)管體系的核心。它包括：全方位大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，即金融監(jiān)管云平臺(tái)，協(xié)助推動(dòng)監(jiān)管規(guī)制體系建設(shè)，改善日常監(jiān)管方式;動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)金融監(jiān)管模型，了解與預(yù)測(cè)系統(tǒng)性異常波動(dòng)，為宏觀審慎監(jiān)管提供支持;同步跟蹤與監(jiān)控重點(diǎn)機(jī)構(gòu)、重大交易、關(guān)鍵產(chǎn)品的內(nèi)外投機(jī)沖擊，為危機(jī)管理決策服務(wù)提供準(zhǔn)確依據(jù);對(duì)違法違規(guī)、金融腐敗行為的精準(zhǔn)調(diào)查系統(tǒng)。

改造金融監(jiān)管與危機(jī)管理機(jī)制。確定國(guó)家金融監(jiān)管與危機(jī)管理最高決策機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)管決策層面與執(zhí)行層面分離，遵循中性決策原則，建立與之配套的常設(shè)秘書處制度;確立央行—金監(jiān)會(huì)的雙峰監(jiān)管框架，金監(jiān)會(huì)對(duì)大金融市場(chǎng)的商業(yè)行為統(tǒng)一監(jiān)管，以保證完整性、一致性和公平性;央行負(fù)責(zé)金融體系總體穩(wěn)定，具有對(duì)系統(tǒng)性重要的金融機(jī)構(gòu)全局風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督的權(quán)力與手段，以保障整體金融市場(chǎng)穩(wěn)定性;央行還負(fù)責(zé)金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一監(jiān)管;強(qiáng)調(diào)依法治理與監(jiān)管獨(dú)立性，形成監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的分工與制衡，培育專業(yè)主義和責(zé)權(quán)同一性;制定危機(jī)管理方式，在危機(jī)發(fā)生時(shí)，有明確的管理目標(biāo)及對(duì)象、決策機(jī)制與程序、管理主體與協(xié)調(diào)、管理操作與監(jiān)控。

加強(qiáng)研究隊(duì)伍建設(shè)。重大監(jiān)管與危機(jī)決策需建立在深入研究和比較選擇之上，而非少數(shù)相關(guān)部門協(xié)商與妥協(xié)的產(chǎn)物。雖然我國(guó)積累了化解金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)，但缺乏對(duì)復(fù)雜市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)及危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)。這次股災(zāi)是一次實(shí)際檢驗(yàn)，集中暴露了一系列問(wèn)題。需大力開(kāi)展關(guān)于金融穩(wěn)定、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與金融危機(jī)管理的研究。

加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。監(jiān)管部門與金融機(jī)構(gòu)高層人事“旋轉(zhuǎn)門”、監(jiān)管人員無(wú)升遷機(jī)會(huì)到金融公司任職等安排弱化了監(jiān)管約束。需要改革一線監(jiān)管者僅通過(guò)公務(wù)員國(guó)考進(jìn)入的方式，建立對(duì)有市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)人員的招聘機(jī)制，設(shè)立監(jiān)管專業(yè)晉升序列，提高待遇水平，鼓勵(lì)與培養(yǎng)監(jiān)管者高標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)化精神與職業(yè)道德。

規(guī)范地方金融辦的監(jiān)管職能。制定相關(guān)法律，提出指導(dǎo)原則，制定監(jiān)管機(jī)制、明確技術(shù)手段，對(duì)地方性金融機(jī)構(gòu)、草根性金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。

金融監(jiān)管體制建設(shè)

很難有機(jī)會(huì)不斷試錯(cuò)

對(duì)金融監(jiān)管體制改革不僅重要，而且也很緊迫。完善的金融監(jiān)管體制是市場(chǎng)制度有效運(yùn)行的保證，還是國(guó)家治理現(xiàn)代化和治理能力的組成部分。金融是在不確定的條件下對(duì)資源的跨期配置系統(tǒng)，構(gòu)成市場(chǎng)制度的核心機(jī)制。只有改變畫地為牢的行政監(jiān)管方式、強(qiáng)化執(zhí)行法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和對(duì)市場(chǎng)主體一視同仁的公平性，才能建立自由競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)透明的有效金融市場(chǎng)，對(duì)資源配置真正起到?jīng)Q定性作用。

完善金融監(jiān)管體制是加快對(duì)外開(kāi)放的前提。隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的全面開(kāi)放，資金流動(dòng)規(guī)模與速度、金融交易的復(fù)雜性、境內(nèi)外投機(jī)沖擊的現(xiàn)實(shí)性都將超過(guò)想象。金融監(jiān)管體制建設(shè)需一次基本到位，很難有機(jī)會(huì)不斷試錯(cuò)。我國(guó)這次股市動(dòng)蕩也證明，在監(jiān)管體系和監(jiān)督機(jī)制趨于有效之前，金融自由化和新金融工具必然導(dǎo)致市場(chǎng)大幅度波動(dòng)，并使代理人問(wèn)題惡化，誘發(fā)內(nèi)外合謀套利。

當(dāng)前對(duì)金融監(jiān)管體系進(jìn)行改革的時(shí)機(jī)非常好。中央決策層對(duì)金融監(jiān)管體系改革有非常清醒的認(rèn)識(shí)和很大的決心，這是深化改革最重要的保證。現(xiàn)在關(guān)鍵是廣泛征求體制內(nèi)外專家、特別是非利益相關(guān)方的意見(jiàn)，形成共識(shí)，提出既適合我國(guó)實(shí)際情況，也能充分滿足未來(lái)進(jìn)一步開(kāi)放要求的實(shí)施方案。