PPP、政策性銀行專項債等將會為地方債帶來哪些風險？

楊志勇

8月27日，財政部部長樓繼偉說，經全國人大、國務院批準，2015年，中國新增6000億元地方政府債券和3.2萬億元地方政府債券置換存量債務額度。8月29日，全國人大常委會批準《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》的決議。根據該議案，2015年中國地方政府債務限額鎖定16萬億元人民幣。

共計3.8萬億元地方政府債券的發行規模不可謂不大，16萬億元的地方政府債務總規模，風險不可低估。但不管怎么說，2015年度地方債務置換數據總算有了權威說法。地方債風險問題的嚴重性，歷來是公說公有理，婆說婆有理。只有在可信的債務數據面前，分歧才可能得到消除。

地方債務置換，更多的是應對燃眉之急，解決的是眼前問題。這與長期問題的解決，還有很大不同。之前審計署已有地方政府性債務數據，但數據截止時間較早，特別是最近的數據缺失。

地方債風險評估必須建立在準確信息的獲取基礎上。但是，債務統計的難度不小。分散在各個地方不同項目之中的債務，性質可能發生轉變的債務，性質本來就模糊的債務，到底哪些屬于地方債？債務的公共性如何界定？是沒有現金流就是嗎？有現金流就不是嗎？原則性規定與實際操作還有相當的差距，一系列問題仍然需要解決。

從理論上說，性質上是地方政府債務，也得分清債務責任，否則，債務發行的軟預算約束機制就會形成。可是，當問題所要面對的是過去的債務時，我們所需要的是甄別，而不只是簡單的區分責任。對于未來債務發行可能存在的問題，應主要在新預算法框架內解決。

中央不兜底，地方債問題地方自己能解決嗎？

債務可持續的前提是什么？地方政府如果能夠自己解決債務清償問題，那么，就不需要更高一級地方政府救助和中央政府救助。如果什么都靠更高一級的政府，靠中央政府，那么賴賬文化就很容易形成。地方債發行需要區分責任。地方債務限額管理有其必要性，特別是當前預算軟約束還比較容易出現時。

新預算法確定省級政府債務限額的做法有利有弊。利是地方政府可以在整個省域范圍內統籌資金，防范債務風險。省域內債務風險分布不均，但總體可控，就可以解決省域內的債務風險防范問題。不利之處是當前的舉債主體多為城市政府，權利和責任不見得就能對應。

分稅制財政管理體制所呼喚的分級財政要求一級政府一級財政，地方各級財政在中央的統一領導下相對獨立。本來一級政府債務應該對應一級財政，而不是對應上級甚至更高一級的財政。地方政府借錢，應該是地方政府出面來借。至于能不能借到錢，那得看市場。如果市場對地方政府不買賬，那么地方就可能借不到錢。從規范的治理來看，債務融資需要對舉債者的信用等級做出評價。如此一來政府綜合財務報告的編制就非常重要。這不僅僅是市場投資者要看，對于地方政府治理的現代化，也很重要。

財政部強調中央不擔負最終責任。這實際上是有前提的。如果地方層面就把問題解決了，哪里還有需要中央要解決的問題？從現實來看，地方政府完全有可能解決好地方債問題。地方債問題不能只是看地方債規模有多少，還要看地方擁有多少資產，其中又有多少是可以變現的，變現的折損率又是多少。基于政府擁有大量資產的國情，地方政府資不抵債問題并不會出現。

當然，更重要的是地方債不出問題，而不是簡單規定中央不兜底。這是因為倘若地方債風險蔓延，可能帶來全局性危機時，有能力的中央政府是不可能不救的。再退一步說，即使只是局部地方還債出現問題，地方財政通過改變支出用途，將一部分本應用于教育或其他公共服務的資金用于還債，這么做意味著地方政府自己承擔起還債的責任。而后，地方政府再以教育或其他公共服務資金缺口為由尋求中央政府轉移支付，這時，中央政府給不給？給了也不算違反不救助原則。這說明，軟預算約束可能以其他方式表現出來。

PPP、政策性銀行專項債等

新事物會帶來哪些地方債風險？

PPP（政府和社會資本合作）是一個新問題。到底有哪些因素會導致地方政府債務負擔的增加？從形式上看，PPP可以解決地方政府項目資金的短缺問題，但是項目的意義絕不只是在資金補充上，而在于通過引進社會資本，引進一套新機制，引進一套促進公共資金效率提高的新機制。社會資本的引入會釋放出更多的市場活力。但是，市場是有風險的。在不確定的市場環境中，項目收益率仍然可能無法實現。這可能給地方財政支出帶來資金壓力，嚴重的話可能帶來支付風險，風險一旦發生就意味著債務負擔的可能加重。

地方財政金融合作是新出現的事物，發展很快。它在很大程度上解決了地方政府建設項目資金不足的問題。而且，對于地方政府的最大好處是，它不突破現行預算管理框架。但是，財政金融怎么合作，財政如何利用金融工具仍然是個問題。這里必有優化空間。為了加強財政金融合作，財政部門必然要撥出資金，再與金融合作，所涉項目運作效率之高低，對于有限的財政資金來說意義重大。在收入一定的情況下，財政資金效率越高，財政風險越小，所可能蘊含的地方債風險就越小。

政策性銀行發行的專項建設債券最終是要償還的。地方運用這些債券資金，也有一定問題。政策性銀行的債券發行信用是國家信用，債務統計口徑是否應該把它算在里面，也是個問題。相關債務會不會形成新的隱形地方債？地方國有企業債務，以及地方或有債務也可能轉換為地方債，這都不可小覷。

地方債風險與地方財政不可持續性是緊緊聯系的。地方收不抵支，又沒有好辦法來籌集資金，支出難以為繼，地方政府的正常運行受到影響。

地方債問題要在地方財政治理

現代化格局中統籌解決

地方債務置換說白了還只是借新還舊，還只是債務清償問題的后移，地方債問題還沒有得到根本解決。國債借新還舊都會導致未來債務負擔的增加。更何況地方債？債務是調劑不同時間段資金余缺所必需，是讓不同時期資產與負債對稱的重要工具。

當代人借債，形成資產，后代人也可以享受。這種情況下，后代人承擔適當債務也無可厚非。當代人與后代人無法對話，后代人對當代人的所作所為沒有參與發言討論的機會，后代人應該承擔多少債務也是一個問題。如果當代人能就自己的決策承擔全部責任，那么這對后代人來說是更加公平的。

債務融資不應該是地方政府融資的主要方式，而只能是補充。地方政府可支配財力還應主要來自于稅收和上級乃至中央政府的轉移支付。從根本上解決地方債問題，需要中央和地方財政關系的調整，讓地方各級政府事權、財權與財力基本相稱。構建與完善地方稅體系，對于地方債問題的根本解決至關重要。房地產稅難以擔當“營改增”之前營業稅在地方稅收收入體系中的角色，即使在很長一段時間內的未來也會是如此。增值稅和消費稅在中央和地方之間的共享才可能解決地方稅收入不足的難題。舍此別無他路。

考慮到累積債務仍然需要償還，地方國有資產轉讓以及其他產權收入應該在此發揮作用。地方稅只能解決正常債務的償還問題，而無法解決累積的巨額債務難題。也就是說，地方債問題只能分類解決。增量債務主要通過中央和地方財政關系的重構來解決。存量債務則必須用非常規的做法來加以推進。債務置換還只是緩兵之計，是給未來債務問題解決爭取了時間和空間。地方債治理需要順應新常態，才有可能激發新作為。