各地民生支出占比不一

郭鐵

始于河北省的地方兩會于1月7日正式拉開帷幕，現(xiàn)已漸入尾聲。在全國兩會即將召開之際，地方兩會代表、委員熱議的話題無疑也是全國兩會關(guān)注的焦點。而從各地政府工作報告中傳遞出的信息，可預見國務(wù)院2015年政府工作報告部署的工作重點。

盡管全國各地實際情況千差萬別，無法套用統(tǒng)一的發(fā)展目標和發(fā)展方式，但梳理各地2015年的政府工作報告內(nèi)容，依舊可以找出其中的共性。這些共性包括民生支出水漲船高、緊抓國家重要發(fā)展戰(zhàn)略、注重法治政府建設(shè)，以及結(jié)合目前經(jīng)濟下行實際調(diào)低GDP增速目標等。這些共性匯總起來，或許可以大致勾勒出未來一年里中國的發(fā)展輪廓。

民生支出比例相差30%

從今年各地兩會期間公布的政府工作報告可以發(fā)現(xiàn)，民生投入和建設(shè)依舊是各地政府過去和未來一年的工作重點。

《民生周刊》記者根據(jù)各地政府工作報告及地方財政工作公布的數(shù)據(jù)，對2014年17個省份的民生支出占比進行了統(tǒng)計。如果忽略統(tǒng)計口徑的差異，山西省以83.4%的比例名列民生支出占比第一名，重慶市的占比僅為“50%以上”，兩者相差30%左右，而全國的平均值約為70%左右。如果以投入金額對這17個省份進行排列，河南則以4506億元排在前列。

值得關(guān)注的是，民生支出占比與各省份2014年經(jīng)濟運行及財政收入狀況并不對等。在全國宏觀經(jīng)濟增速放緩、煤炭等能源原材料產(chǎn)品市場供過于求、價格持續(xù)下跌的情況下，山西省工業(yè)生產(chǎn)仍處于低位運行狀態(tài)，全省經(jīng)濟呈現(xiàn)“斷崖式下滑”態(tài)勢，但其民生支出占比卻高達80%以上，與過去幾年相比也是穩(wěn)中有升。而在“北上廣”三個一線地區(qū)的政府工作報告中，民生支出占比并未提及。

各省份民生支出占比為何差異如此之大？民生支出占比越大是否真正意味著老百姓能夠從中受益？

事實上，目前我國政府預算分類中并沒有單獨的民生科目，財政部每年編制的預算報告對民生的定義也不是很確切，所以民生支出不是統(tǒng)計學上的精確定義，各省份公布的民生支出占比存在統(tǒng)計口徑不同的問題，只能說在一定程度上反映了地方對民生問題的重視程度。

中央財經(jīng)大學財政研究院院長王雍君在接受《民生周刊》記者采訪時指出：“基本公共服務(wù)的最低標準如果有短板，那么有短板的領(lǐng)域民生支出肯定要大一些。有些地區(qū)，比如北京、上海，經(jīng)濟實力和財政實力比較強，短板比較少，因此民生支出比例低一些反而是合理的。如果非要給民生支出劃定一個標準或者說越高越好，這是一個非常有誤導性的觀點。”

據(jù)媒體報道，我國從2011年開始將財政民生支出納入地方政府工作考核范圍。目前財政部對財政民生支出界定出了統(tǒng)計范圍，包括教育、科技、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸、商務(wù)服務(wù)業(yè)等事務(wù)、國土資源氣象等事務(wù)、住房保障支出、糧油物資儲備管理事務(wù)等13個方面。

在王雍君看來，財政部劃定的民生支出范圍并不是一個十分準確的統(tǒng)計口徑。“比如教育有很多撥款，但教育經(jīng)費中有很大一部分投入到了國防領(lǐng)域，這些方面就不能說它是民生投入。此外，每年國家政府投資項目數(shù)量很大，很難說所有基礎(chǔ)設(shè)施都關(guān)乎民生，但也有一些基礎(chǔ)設(shè)施屬于民生支出卻沒有統(tǒng)計進去。”

依據(jù)王雍君的觀點，目前中央對各地民生支出工作的考核標準并不精確。近年來隨著經(jīng)濟發(fā)展，各地區(qū)民生投入確實呈現(xiàn)水漲船高的態(tài)勢，“但每年財政支出大部分都用在了非民生支出方面。任何一項支出都有兩方面受益者，一方是民眾，另一方是政府。如果剔除掉政府部門辦公、行政、薪金等方面的投入，再計算一下公民能夠享受到的人均公共服務(wù)支出，其準確性要比目前好很多。我國各地區(qū)人口密度分布差異比較大，比如同樣是100億元的民生支出，如果按人均算的話差別就太大了。”

緊跟國家戰(zhàn)略

今年地方兩會政府報告表現(xiàn)出的另一個共同特點就是對國家重要戰(zhàn)略決定緊抓不放。其中“一帶一路”出現(xiàn)的頻次最高，東中西部多數(shù)地區(qū)在對2014年政府工作進行總結(jié)或是對2015年工作進行部署時，幾乎都會提到這一戰(zhàn)略概念。

2014年博鰲亞洲論壇上，李克強總理以“共同開創(chuàng)亞洲發(fā)展的新未來”為題發(fā)表演講，全面闡述了中國的亞洲合作政策，并特別強調(diào)要推進“一帶一路”的建設(shè)。戰(zhàn)略提出一年多來，沿線省份紛紛布局，在對外開放及經(jīng)濟合作方面取得了一定成績。同時伴隨“一帶一路”概念的熱炒，相關(guān)的股市、投資領(lǐng)域也呈現(xiàn)出火熱態(tài)勢。

盡管目前“一帶一路”戰(zhàn)略帶來的直接經(jīng)濟拉動作用還主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)建設(shè)方面，但縱觀地方兩會各省份政府工作報告，新疆、寧夏等地在國際貿(mào)易方面依舊取得了突破。

作為中國連接中亞地區(qū)的橋頭堡，2014年，新疆出臺了絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設(shè)實施意見和行動計劃，加快了出口步伐。隨著喀什、霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、中哈霍爾果斯邊境經(jīng)濟合作中心和口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全面加快，新疆進出口總額達76.7億美元，增長0.4%。

寧夏則以推進中國和阿拉伯國家合作為重點，加快建設(shè)內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)，推進跨境貿(mào)易電子商務(wù)試點，2014年貿(mào)易額達17.3億美元。寧夏清真食品認證機構(gòu)獲國家批準，并與12個國家和地區(qū)簽署清真食品標準互認合作協(xié)議。

另一個備受關(guān)注的區(qū)域戰(zhàn)略是京津冀一體化。2014年3月5日，李克強總理在作政府工作報告時指出，加強環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟協(xié)作。近一年過去，北京市在今年政府工作報告中對目前京津冀一體化進展情況進行了總結(jié)。

根據(jù)2015年北京市政府工作報告，北京市目前搭建了30個產(chǎn)業(yè)疏解合作平臺，與天津、河北分別簽訂了合作框架協(xié)議和備忘錄，在交通、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)三個重點領(lǐng)域率先突破工作方案。北京新機場開工建設(shè)，首鋼曹妃甸、張承生態(tài)功能區(qū)、中關(guān)村示范區(qū)與濱海新區(qū)合作等重點工作取得進展，中關(guān)村企業(yè)在天津、河北累計設(shè)立分支機構(gòu)1532個。

除配合國家編制京津冀一體化總體方案，繼續(xù)深化交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)合作外，河北省還在2015年工作部署中提出圍繞打造京津冀世界級城市群，培育一批特色小城鎮(zhèn)。

在2014“京津冀一體化”夏季論壇上，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎曾指出，從未來看，如果按照有特色的有競爭力的城市標準來配套京津周邊的一些小城鎮(zhèn)，邏輯上可以成為京津人口疏導的一個非常重要目的地，也有利于企業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)揮好京津冀整個區(qū)域的資源。

有評論指出，“京津冀一體化發(fā)展”是大勢所趨，但卻是一個漫長的利益博弈過程。環(huán)境保護、人口轉(zhuǎn)移背后是各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)和GDP取舍，需要相關(guān)財稅政策、補償機制、社會保障制度的改革配套。

除“一帶一路”、“京津冀一體化”戰(zhàn)略外，自貿(mào)區(qū)、長江經(jīng)濟帶也是上海、湖南等相關(guān)省市2015年政府工作報告中提及的未來工作部署重點。

施政思路轉(zhuǎn)變

地方兩會傳遞出的另一個信號就是各地政府施政思路的轉(zhuǎn)變，這主要體現(xiàn)在建設(shè)法治政府和放低GDP增速預期兩個方面。

據(jù)媒體統(tǒng)計，截至1月28日，除廣東、吉林、海南外，其余28個省份均召開了省級地方兩會，有26個省份明確下調(diào)了GDP增長目標。其中山西、遼寧由2014年的9%下調(diào)至今年的6%，甘肅由11%下調(diào)至8%，下調(diào)幅度均達3個百分點。上海市2015年政府工作報告更是取消了GDP增長目標的設(shè)定，轉(zhuǎn)而表述為“經(jīng)濟平穩(wěn)增長”、“結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化”等。

2014年經(jīng)濟提速乏力是許多省份降低GDP增長預期的重要因素。以遼寧為例，2014年遼寧地區(qū)生產(chǎn)總值2.86萬億，比上年增長5.8%，增幅為遼寧15年來的最低值。1月25日，上海市發(fā)布了2015年市政府工作報告。跟往年所不同的是，2015年上海市政府工作報告只建議全市經(jīng)濟平穩(wěn)增長，結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化，質(zhì)量效益進一步提高等，不再提出GDP增長的具體目標。

遼寧省省長李希從五個方面對經(jīng)濟增速放緩原因進行了解讀。其中有一條認為：“經(jīng)濟增速回落，表面上看是外部需求不足、投資拉動減弱所致，實質(zhì)上則是我省老工業(yè)基地尚未根本解決的一些體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾的集中爆發(fā)，是長期積累的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題的集中顯現(xiàn)。”

“我們對‘三期疊加’階段出現(xiàn)的困難和挑戰(zhàn)估計不足，對經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的問題研判預測不夠。雖然也采取了一些針對性的措施，但落實力度不夠，效果還不理想。”李希說。

除客觀認識經(jīng)濟形勢、降低GDP增速預期外，作為對2014年十八屆四中全會“依法治國”執(zhí)政方針的響應，許多省份都將建設(shè)法治政府作為2015年的一項目標任務(wù)和重點工作。北京市提出“加快建設(shè)法治政府”，內(nèi)蒙古提出“推進依法行政，堅持依法治權(quán)”，廣西提出“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”，其余大部分省份政府工作報告中也都有類似表述。

專家認為，依法行政是國家治理現(xiàn)代化的基本要求，也是依法治國的重要體現(xiàn)。推進依法行政，建設(shè)法治政府，是我們黨治國理政從理念到方式的革命性變化，是我國政治體制改革邁出的重要一步，具有劃時代的重要意義。

在具體執(zhí)行方式上，重慶市提出建立政府權(quán)力清單、責任清單和負面清單，厘清行政權(quán)力邊界;浙江省則提出要貫徹落實好新預算法，加強地方政府性債務(wù)管理，積極推進政府購買服務(wù);湖南則要合理劃分和依法規(guī)范各級政府事權(quán)，進一步減少和規(guī)范行政許可等審批事項，完成市、縣政府機構(gòu)改革和省直行政類事業(yè)單位改革。

國家行政學院教授李拓接受采訪時表示，四中全會提出依法治國，這是黨中央在推進國家治理能力現(xiàn)代化方面的重要延伸。因此，法治問題必然會在各地兩會上受到重點關(guān)注，這體現(xiàn)了中央頂層設(shè)計與地方發(fā)展實際的有機結(jié)合。

（實習生李菁對此文有貢獻）