城管與小販的學術視角

嚴碧華 靜靜 曹渝

城管與小販，“貓捉老鼠”的游戲總在上演，描述多為對立的兩面。

在創新機制的大背景下，兩者如何走出零和博弈？一支由中南大學公共管理學院、商學院學生組成的調研小組，通過實地調研，最終形成了一份3萬字的調研報告，為破解城管與小販的沖突“陷阱”支招。

兩份調研報告

從2011年無錫城管暴力執法事件，到2012年蘭州城管打人事件，再到2013年德陽城管群攻小販事件、湖南臨武瓜農事件，媒體的關注讓城管與小販間的沖突暴露在公眾面前。暴力執法場面讓中南大學公共管理學院學生張貴生、張超震驚而心疼。就讀于社會學和公共管理專業的他們商量，是否能夠還原城管和小販真實的生存狀態，幫助他們找到解決矛盾的有效途徑？

為此，張貴生、張超等人借助中南大學“暑假三下鄉”社會實踐活動平臺，在公共管理學院教授谷中原的指導下，組建了“中南大學城管與小販問題研究小組”，開始了長達兩年的調研，足跡遍布長沙的大街小巷。

2013年4月，他們將報告以信件形式上報給中央有關領導。令他們沒想到的是，12月9日，他們收到了國家信訪局的回函：你們積極探索研究問題并提出解決城市管理方面的建議，這值得充分肯定，歡迎今后繼續來信就所關注的問題提出意見建議。

這份回函無疑給了張貴生等人很大的激勵。為了更深入地思考城市小販治理方式、提出更具操作性的政策建議，他們擴建隊伍，再次形成了目前這支橫跨公共管理學院和商學院的“角色理論視域下的城市小販管理模式轉變研究”課題小組。

期間，張貴生和小組成員們針對城市小販、城管執法人員、社區主管、街道辦事處主管等不同對象，采集了700余份調研問卷、100余個典型訪談個案、100多張調研圖像資料，最終完成了一份3萬字的調研報告。

要完成一項大規模的調查研究，提出具體的政策意見很難。尤其在實地調研中，要面對各種“冷遇”、“不待見”，內心必須足夠強大。課題小組成員方志磊坦言，這種情況在大學校園里根本無法想象，只有接觸社會、親身體會才知道。

“我吃蓋澆飯真的吃夠了，再也不想吃這種東西了。”回憶起走訪調研過程，課題小組成員唐玲這樣打趣。兩個月的暑假，唐玲跟隨課題組成員走街串巷，一天三頓飯幾乎都在外頭吃。為了節省開支，他們最常吃的就是蓋澆飯，“到現在，大家一吃飯，只要看到蓋澆飯3個字，就立馬跳過。”

相互妥協的和諧

你是否贊同小販是一種職業？在調研中，課題組對200個市民樣本進行調查。結果顯示，75%的人認為小販是一種合理的職業。而另一項調查結果顯示，“小販”這一職業的從業者中，專職小販占69%，兼職占31%。兩者對待城管管制措施的反應截然不同：前者對城管抱有敵意，認為他們在剝奪自己的生存機會和謀生財路，容易與城管發生沖突;后者只為增加額外收入，輕易不與城管起沖突，通常采取“你來我走，你走我來”的游擊戰術。

為什么政府整頓路邊攤的同時，仍舊有那么多人在擺攤的道路上前仆后繼呢？張貴生和隊員們進行了一項有關城市小販從業原因的調查，結果出乎他們的意料。

結果顯示，34.8%的小販不想去企業上班，認為受人管制，而擺攤使他們有足夠的可支配時間。攤販成本低、收入高則成為第二大從業原因。一位在長沙岳麓區麓山南路擺攤的女攤主透露，依靠出售鞋包、小飾品等，她每月收入有5000元左右。第三個原因是希望利用業余時間賺錢，擺攤做生意是最適合的第二職業，該比例為17.4%。意外的是，沒有人脈及缺乏勞動技能進入正規就業領域這兩項原因僅占15.6%。

調研發現，城市小販選擇擺攤的原因，并不像慣常認為的那樣，是缺乏人脈關系和勞動技能，相反，則是個人為了獲得職業自由和職業利益而進行的主動選擇。

更有趣的是，課題組成員發現，城管和小販之間的關系并沒有新聞中渲染的那樣針鋒相對，反而是達成了某種無奈的妥協：城管隊伍集中巡視之前，會有城管隊員跟沿街小販“打招呼”，讓他們提前離開，或者將巡視車上的警示燈打開，“提醒”其撤離。“遇到城管沿街巡查，小販們也都見怪不怪，很快推車往巷子里躲，有的直接把擺攤布四角一攏，收拾好后站在一邊閑聊，等城管離開后繼續擺攤。”張超說。

2014年暑假，正值長沙市開展“文明創建”活動的關鍵時刻。課題組成員發現，原本小販聚集的地方竟然找不到一個人，原因是“上頭有嚴令，這段時間不準擺攤”。

而這看似“和諧”的背后，則是利益鏈條相互銜接的結果。小販要擺攤求生存，就得“懂味”，知進退;城管象征性地巡視，趕不走也不強制了，相互妥協導致“貓捉老鼠”游戲的循環上演。

小販的管理困境

到目前為止，我國各城市通行的做法是采用行政執法管理方式對小販經營活動進行管理。雖然已經有少數地方政府出臺了小販管理法規和條例，但絕大多數省份和城市還沒有對小販的管理法規，主要執法依據還是1996年頒布的《行政處罰法》。

課題組認為，這樣的管理模式不僅讓城管、小販叫苦不迭，也讓市民感到沒有實際解決問題。

課題組發現，作為長沙市雨花區某街道城管辦的負責人，劉隊長的工作并不輕松：沒有確切的上下班時間，幾乎要隨叫隨到，由于工作性質，還經常遭遇民眾誤解。

“擺攤雖然是他們的生存方式，一些攤主也確實生活困難，但上級對我們有考核，一些地方就是不能有小販。所以，對某些屢次不聽勸告的小販，我們也迫不得已，只能采取強制措施。”一位城管說。

當課題組建議能否設立若干處規范點時，有城管給出的回答是，社區空地資源不足，市民商戶頻頻反對，設立規范點的申請很難批準，批準的過程非常漫長……

在長沙市麓山南路一帶調研時，成員們發現，這一帶沒有攤位規范點，小販都是違規經營，可他們表示想要進入規范點。而實際情況是，進入規范點并不容易，在消費者眾多的熱點區域，一個規范點的攤位轉讓費往往高達數萬元，即使出得起錢，也不一定有機會進入。找不到可進入的規范點，一時間又找不到其他合適工作，違規經營的小販們只好天天“打游擊”。

“我們愿意每個月交點攤位費，只要不被他們（城管）每天趕來趕去的。”一名40歲左右經營燒烤的攤販坦言，因為受到城管頻繁驅趕，自己的生意非常慘淡，收入驟減，已經無法承擔家庭日常支出。課題組成員在調研中發現，像這位攤主一樣希望進入規范點經營的小販占到了八成。

事實上，大部分市民對城市小販在促進商品流通、為市民購物提供方便、平抑物價等方面的作用表示肯定，但同時也認為，小販售賣的物品存在衛生、安全問題，占道、不按規定擺攤等也影響了市民的正常出行。面對小販是否該取締的問題，他們則希望出臺相關規章制度，規范小販的經營行為。

正視小販職業的合理性

在完成調研報告的那一刻，張貴生松了一口氣。3年的持續關注，最后形成了這份沉甸甸的調研報告。依靠前期的走訪調研，課題組創造性地提出了“小販執法管理方式”和“小販勵業管理方式”兩個概念，以具體舉措回答了當前城市小販管理存在的弊病以及改善的路徑。

課題組認為，首先，要正視小販“攤擔經營”的生存與城管之間的關系。一方面，由于城市正規就業空間有限，大量進城農民和城鎮經濟困難人員受自身結構性因素限制，被排斥在社會邊緣，“擺攤經營”成為其獲得生存資本的簡易途徑。另一方面，城鎮化對社會環境和交通秩序等提出了更高要求，而流動攤販對城市公共秩序規范管理所帶來的難題，使得城管等部門不得不采取“嚴打、嚴管、嚴控”管理模式。因此，小販與城管之間的矛盾，成為有待解決的焦點問題。

其次，要正視小販“攤擔經營”現象產生的深厚社會背景。從宏觀上看，任何商品經濟時代，小販都有存在的合理性。商品交換是小販群體產生的根源，有商品交換就有小販，這也一直貫穿于古代社會。新中國成立后，隨著公私合營和社會主義改造的推進，攤販曾被視為“封、資、修”殘余予以掃除;改革開放后，伴隨著商品經濟的發展，小販又獲重生。從中觀上看，小販是計劃經濟向市場經濟轉型和打破“城鄉二元格局”的必然產物。由于社會階層“固化”、職業流動困難以及城市正規就業空間和供職能力有限，處于社會底層的進城農民和城鎮失業人員，不得不轉作小販。從微觀上看，從事“攤擔經營”，對年齡、文化等沒有要求，經營成本和風險低，收入來得快，又有市民需求，小販經營就自然而然地發展起來了。

課題組認為，正視小販“攤擔經營”的規范是解決問題的關鍵，要正視小販作為一種社會職業的合理性和合法性，重視小販的職業角色和社會功能，不應繼續將其視為“城市污點”;注重協調城市各方利益，為小販經營創造有利空間，整合市場、城管、社區和社會組織等多方資源，分區域和時段加大“規范經營點”、“小商品市場”等建設力度;適時修改有關行政法規，為小販“勵業管理”提供法規支撐;加強小販“勵業管理”制度建設，將日常管理、會員進出等納入制度規范內容;引導和培育小販行業自治組織，提升其自我管理能力;加快城管職能轉型，變管理為服務，促進小販融入城市。