保障性住房如何實現分配正義

韓喜平 周玲玲

【摘要】保障性住房，是政府運用公共資源為那些無法從市場中獲得房屋或者居住困難的中低收入群體提供的住房。其出現是社會文明進步的產物，體現了“社會公正”的倫理價值追求，更符合社會主義的本質要求。目前保障房供給過程中出現了保障房與保障對象不相匹配、保障房建設標準超標等問題，因此，需要從轉變政府理念，完善保障房規劃設計、建設、分配相關的制度規范以及加強基礎領域制度建設等方面來保證保障房分配正義的實現。

【關鍵詞】民生倫理 保障性住房 分配正義 棚戶區改造 弱勢群體

【中圖分類號】D632.1 【文獻標識碼】A

從當前的社會發展現實來看，民生問題已成為一個不可回避的突出問題，如何使最廣大人民群眾共享發展成果，不但事關廣大人民群眾的根本利益，也影響國家改革發展的大局。其中，住房問題連續幾年成為“兩會”的核心議題，是社會關注度最高的問題之一。如何保障社會成員的基本住房需求，尤其是如何使社會的弱勢群體能夠實現“住有所居”，已成為當前不容回避的現實問題。

目前，我國政府除了通過一系列政策措施對交易性住房的市場進行調節外，主要通過保障房建設來滿足城鎮低收入人群的住房需求。“十一五”期間，通過各類保障性住房建設，全國1140萬戶城鎮低收入家庭和360萬戶中等偏下收入家庭住房困難問題得到解決。到2010年底，我國城鎮保障性住房覆蓋率已達7%～8%，城鎮居民人均住房面積超過30平方米，農村居民人均住房面積超過33平方米。“十二五”期間，我國計劃新建保障性住房3600萬套，從目前已開工和規劃開工的保障性住房的規模來看，實際總量可以達到3900萬套，屆時全國城鎮保障性住房覆蓋率將提高到20%以上，基本解決城鎮低收入家庭住房困難問題。①

保障性住房建設的發展，在一定范圍內解決了低收入家庭住房困難的問題，但也要看到，在保障性住房的設計、建設、分配等領域仍然存在著各種問題。本文試圖從保障性住房供給的倫理價值、存在問題及分配正義的實現等幾個方面來展開研究，以說明保障性住房公平的配置不僅是文明的產物，更是和諧社會的必要組成部分。

保障性住房的基本界定

所謂保障性住房是指由政府為中低收入、住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房。目前，我國政府提供的保障性住房主要包括五大類：廉租住房、公共租賃住房、棚戶區改造安置住房、經濟適用住房以及棚戶區改造安置住房（2013年12月住建部提出將公共租賃住房和廉租房并軌運行）。除此之外，根據各地區的實踐，還存在如限價房、安居性商品房以及公租房等名目不同的保障性住房。

從其產權性質來看，保障性住房可以分為三種類型：不涉及產權轉移的租賃性住房（包括廉租住房和公共租賃住房）、涉及產權轉移的限制性產權房（包括經濟適用住房和限價商品住房）和具有原始產權的棚戶區改造安置住房。從制度設計初衷來看，此三種類型對應不同的住房困難群體，滿足不同人群的住房需求。租賃性保障房主要針對城市最低收入至低收入無力購房的住房困難家庭，幫助他們滿足住房基本需求；限制性產權房主要針對低收入至中等偏下收入、無力購買商品性住宅的家庭，為其提供具有一定限制條件的產權性住宅；而棚戶區改造則主要是以改善低收入家庭居住環境和保護歷史文化街區為宗旨，解決困難住戶的住房需求，改善原居民的住房質量、小區環境、配套設施以及進行建筑節能改造等。

總之，保障性住房的供給，是由政府提供的、以財政資金為主要來源的，用以解決社會中低收入群體基本居住需求的一種住房制度。保障性住房的保障原則是滿足基本住房需求，小戶型、功能全、質量好；與一般的商品性住房相比，保障性住房具有限制建筑面積、限制交易價格或者租金等特征。

從民生的倫理價值來看保障房的供給

保障性住房的出現是社會文明進步的產物，也是現代福利思想和政府責任理論發展的結果，更符合社會主義的本質要求。

以人為本——民生的倫理價值核心。以人為本是科學發展觀的核心，也是構建社會主義和諧社會必須遵循的最重要原則。堅持以人為本，既要堅持發展成果由人民共享，也要關注人的價值、權益和自由，關注人的生活質量、發展潛能和幸福指數。

社會主義市場經濟確立以來，物質財富迅速增加，人民生活有了很大改善，但是社會價值觀卻出現了某種程度上的斷裂，追求收益最大化成了人們行動的直接動力，并且由于制度運行的不規范，導致出現了一部分弱勢群體，他們不僅在物質方面匱乏，而且影響力低、易受他人的歧視和排斥，尊嚴和人格受到挑戰。物質需求無法滿足，加上尊嚴感缺乏，極易導致相關人群對其他群體和整個社會的敵意，甚至導致一些社會沖突的出現。從各國的社會保障實踐來看，各國社會保障制度均以保護弱勢群體的最低生活為基本職責。因此，對社會成員的基本需求給予保障是當前我國解決民生問題的最低要求，尤其是對那些依靠自身力量無法達到基本生存和發展要求的群體提供支持，從而營造出互相關愛、互相尊重的社會環境，進而激發其內在的精神動力，促進其自身的和諧與發展，最終實現整個社會的和諧發展。

公正——民生的倫理價值理想。公平正義是任何社會都會追求的價值理想。“只有對社會成員的基本權利予以切實的保證，才能夠從最起碼的意義上體現出對個體人締結社會的基本貢獻和對人的種屬尊嚴的肯定，才能夠從最本質的意義上實現社會發展宗旨亦即以人為本位發展的基本理念，也才能夠從最實效的意義上為社會的正常運轉確立起必要的條件。”②

關注民生是實現社會公正的需要。社會的存在是以個體的存在為前提的，而個體的生存有賴于其基本需要的滿足。因此社會公正首先就表現為生存權、就業權、受教育權和社會保障等基本權利，而生存的原則應為社會公正的第一原則，社會公正首先要保證每個公民的生存權利。由此，社會的首要義務就是要通過一系列制度安排來保障人們的基本需要，以維持人們的生命和提供給人們從事各種社會活動的必要條件，從而為社會的正常運轉提供保障。故而對民生提供社會保護是貫徹社會公正原則的必然要求。“衣食住行”的滿足毫無疑問是人的最基本需要，是人的生存權的基本體現。現代社會中，作為消費品的“住”的滿足（即房屋的獲得），對于低收入人群來說尤為困難，因此，由政府提供保障性住房成為解決民生問題的一個重要方面。

政府作為公共資源的受托管理者，具有提供保障性住房的責任和義務。政府的職責在于按照社會大眾的意志，努力以合理的資源付出，切實保障那些真正需要保障者。保障房的供給不能成為一些地方政府想給就給、不想給就少給或不給的隨意行為。從保障性住房的性質來看，其受益群體是那些無力承擔商品房價格的中低收入、住房困難的社會成員，而將其他人群嚴格排除在外。也就是說，保障性住房只保障基本，而絕不是額外福利。因此，保障性住房的供給從設計、建設到分配都應遵守確定的規則，遵照限定的標準，即特定的受益群體，較小的住房面積、較低的工程標準，以及受到限制的售價或租金。

總之，一個社會從公正的立場出發，有義務保障其社會成員的基本生存需要，為自身無力解決住房問題的群體提供住房，但是這種保障是“基本”的，如果保障性住房面積過大，或者被收入不那么低的社會成員獲得，既違反保障性住房的本質要求，更侵害了對廣大納稅人的“公正”。

當前保障性住房供給過程中存在的問題

近年來，保障性住房建設規模越來越大，在緩解低收入群體住房困難方面取得了一些成績。但是，保障房種類繁多導致管理失范、地方政府政策隨意導致分配違規等情況屢有發生，嚴重弱化了保障房的保障功能。

保障房與保障對象不相匹配。在保障房政策實施過程中，最受人詬病的問題在于其分配的不公，保障房與保障對象不相匹配，出現“逆保障”問題。比較突出的表現為：（1）大量的保障房項目以集資房名義成為某些部門單位的額外福利，能夠進行集資建房的往往是經濟基礎比較好的企業或者部門，這樣，利用國家的保障房優惠政策為參與集資的群體提供遠低于市場價格的房產，事實上成為“福利分房”，而真正需要覆蓋的低收入人群卻無法獲得住房。③（2）有的地區將為引進人才而建的“人才房”納入保障房范圍，擠占有限的保障房指標和公共資源，使本應受益的弱勢民眾無法獲得相關保障。例如，根據杭州市政府規劃，2010年建設50萬平方米人才房，這些人才房被納入119萬平方米經濟適用房指標中，占了近一半份額。④（3）由于資格審核方面的漏洞，以瞞報、假報、轉移財產等途徑來申請保障性住房的情況屢有發生，出現“開寶馬住經濟適用房”的怪現象，更出現諸多的“房叔”“房嬸”“房哥”“房姐”，嚴重挑戰公眾對社會正義的認知。⑤

（4）有些地區甚至出現了縮水保障房面積套取保障房財政專款的事例。陜西省商洛市商州區上報3萬平方米600套廉租房建設計劃，并成功套取中央和陜西省兩級部門投資的1600萬元后，600套廉租房任務被變更為200套；而更嚴重的是，經過大大縮水的廉租房建設任務，在約定期限內也一套都沒有蓋起來。⑥

保障性住房本是政府為抑制高房價，動用公共財政打造的惠民工程，如果被有關部門用于照顧公務員或者相關利益人，將優惠的土地、稅收政策和有限的公共資源服務于少數人的利益，成為房地產商和相關部門人員獲得私利的途徑，這不但損害了社會大眾的根本利益，更會引起公眾對政府公信力的質疑。

保障房面積超標、地點超限。地方政府在保障房供給過程中，忽視政府的信托責任，將公共資源當成部門利益，導致保障性住房供給政策的隨意性，超越國家政策標準，按照政府自身或者部門利益偏好實施，出現保障房建設中的違規違法現象。（1）住房面積超標。根據《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號）的規定，經濟適用住房的建筑面積控制在60平方米左右，新建廉租住房套型建筑面積控制在50平方米以內。各地政府可以根據本地具體實際情況另有補充規定，但總的來說應與上述標準相去不遠。但是，從各地的實際操作來看，各地出現了大量100～200平米的超標準房，甚至出現200～300平米的“豪宅”。這種情況的出現，意味著保障房“保障”的已不是低收入人群，這直接導致公共資源的錯配。（2）建設地段隨意。保障性住房保障的是基本居住需求，因此不應該占用城市中最有商業價值的地塊，但從各地的實踐來看，屢屢出現位于黃金地帶的“豪華保障房社區”。當然，這些保障房的入住者也不是通常意義的住房保障對象。

面積超標和地點超限背后是分配的違規。或者說，正是由于有了違規分配的動機，才有了面積超標和地點超限的違反政策的實際結果。其背后是一些地方政府無視國家法律和政府的信托責任，政策隨意，無視普通民眾的根本利益。

保障房空置。2013年審計署發布審計公告說，多個省份的保障性住房出現空置，有4省空置總量超5萬套。其中山東1.29萬套，海南9千多套，廣東1.15萬套，云南2.3萬套。一邊是中低收入群體期盼早日實現“安居夢”，另一邊是大量保障房分配“遇冷”，陷入“房等人”窘境。

為什么政府投入巨資建成的保障性住房出現大量空置呢？入住率偏低的保障房小區普遍存在選址太遠、交通不便、基礎設施薄弱、公共服務設施配套滯后等問題。因此，在一些地區出現保障性住房棄租或者棄購現象，許多人寧可蝸居主城“一張床”，也不要遠郊的“一套房”。⑦這種現象的出現部分由于一些地方政府為完成保障性住房建設指標任務而選擇遠離中心城區的地方建房“湊數量”。⑧影響保障房空置的另一個因素是保障房申請的門檻較高。一般地區都會設置戶籍和收入門檻，這使得很多真正住房困難的非戶籍人口和剛超過收入門檻的戶籍居民無法申請保障房。比如，大量農民工往往生活在條件很差、衛生設施不全的居住環境中，卻無法申請保障性住房。

另外，在保障性住房的建設中也存在偷工減料等工程質量問題。比如海南省審計廳對本省保障性安居工程審計發現，全省有24個項目存在偷工減料、以次充好現象，其中770套住房出現墻體開裂、頂棚滲水等影響結構安全和使用功能的質量缺陷。⑨

促進保障性住房分配正義的路徑選擇

針對保障性住房建設和分配過程中暴露出的種種問題，要繼續探索創新保障性住房建設和管理機制，完善保障性住房申請家庭的經濟和其他狀況的審核機制，嚴格準入退出，確保公平分配。

實現政府對保障性住房供給理念的轉變。首先要明確保障性住房供給的理論認知，尤其是地方政府既不能將提供保障性住房看成是對弱勢群體的恩賜，更不能將其作為獲取政績的手段，而應視為政府保障其社會成員基本生存權利、維護社會公正的基本責任和義務。只有建立起這樣的基本認知，才能將保障房政策落到實處，取得實效。其次要進一步簡化保障性住房的品種，取消產權性保障房，更多提供租賃性住房，這不但有利于規范管理，更有助于保障公平，減少設租、尋租和腐敗等問題的滋生。同時，要進一步明確保障房的保障對象，將符合條件的外地務工人員和新就業人員納入保障對象人群，以實現最大限度的分配正義。最后，要對上述事項加以立法，以法律的尊嚴來維護保障房的公益屬性和正義本質；同時將保障房政策制度化、長期化，減少政策的隨意性和頻繁變動。

完善保障性住房規劃設計和建設環節的制度規范。（1）要強化規劃統籌，從城鎮化發展和改善居民住房條件等實際需要出發，把保障性安居工程的規劃與城市整體住宅區規劃相結合，從社會發展和公民教育的遠期效應考慮，保障房區域與商品房區域應盡可能相間分布，避免城市貧民區的形成以及保障區域配套生活設施的整體滯后。從長期來看，這有利于居民整體素質的提高和社會和諧的實現。（2）保障房的設計建設要嚴格控制單戶建筑面積，按照人口規模建設小于70平方米的居民住宅，比如家庭成員1人的，只能申請40平方米以下住房，兩口之家50平方米，三口之家60平方米。通過嚴控單戶建筑面積，在既有的經濟投入和總體建設規模條件下，既可以使更多的困難人群獲得保障，也可以減少分配過程中出現的違法違規現象。（3）保障性住房應具備基本的結構，戶型小、功能全，并做到配套設施同步規劃、同期建設、同時交付使用，確保竣工項目及早投入使用。在建設過程中嚴格控制建筑和裝飾材料的選用，尤其是要避免裝飾材料高檔化，保證建設資金的使用效益。（4）要做好規劃設計、施工質量、建筑材料和竣工驗收的監管，落實工程質量責任，確保工程質量安全。

完善分配環節的操作規范。在保障性住房的分配環節，要注重和實現程序公正：（1）公告。保障房在進入分配環節前，要在影響廣泛的媒體（平面、視聽和網絡媒體同步進行）進行不短于15天的公告，說明可提供住房的套數、戶型和面積，以及申請人的基本要求。（2）審核和輪候。對申請人的收入、財產、住房等信息進行全面審核，并且對申請人的基本情況進行不短于10天的公示；保障房的申請要兼顧“先來后到”原則和需要原則，使所有符合條件者都能公平公正地參加申請、輪候，并逐步獲得保障房。（3）退出。對入住者的收入、財產變動等情況進行動態監測，同時完善糾錯機制，堵塞漏洞，對于不再符合保障條件的被保障人及時清退。

實現保障房公平分配，必須嚴格規范各類程序，其核心在于確保公開透明，要保證全過程公開，包括基本政策公開、保障房基本狀況公開、申請人基本情況公開，要堅持陽光操作，接受群眾、社會和媒體全方位監督。

完善相關基礎設施和制度建設。利用現代網絡信息技術，建立和完善居民家庭和財產狀況數據庫，將居民家庭成員、收入狀況、公積金、地稅、社保等賬號統一起來，為公平合理分配保障房提供數據基礎。申請人提出申請后，審核機構可以對從公積金、地稅、社保以及民政、公安等部門取得的數據進行綜合評估，以確定申請人的家庭和收入狀況，審核其是否具有申請資格，從而確定合適的保障對象，從源頭上為公平分配奠定基礎。

另外，要完善相關法律體系，加大對違規者的懲罰力度，嚴懲利用保障性住房謀取私利的行為。對利用虛假信息申請保障房的申請人取消其當次申請資格以及限制其一定時間內的申請資格；同時對于幫助利益相關人非法取得保障性住房的公職人員予以嚴懲，加大違法違規者的潛在成本，以保證被保障群體的公平分配的權利。

（本文系國家社科基金重大項目“中國特色社會主義民生制度”的階段性成果，項目編號：12&ZD057；吉林大學人文社會科學研究規劃項目成果，項目編號：2011QY103）

注釋

詳見住建部網站，http：//www.mohurd.gov.cn/。

吳忠民：《公正新論》，北京：中國社會科學出版社，2000年，第4頁。

http：//bj.house.sina.com.cn/news/2012-08-27/1527413213.shtml.

http：//news.xinhuanet.com/comments/2010-12/08/c_12858319.htm.

http：//news.xinhuanet.com/fortune/2010-04/03/c_1216022.htm.

http：//www.ce.cn/cysc/fdc/fc/201105/30/t20110530_20984044.shtml.

http：//finance.sina.com.cn/zl/china/20130813/094616429716.shtml.

http：//gz.house.163.com/special/xf_baozhangfang.

責 編/武 潔