杜絕國企利益輸送關鍵一招

官商勾結治理之策

習近平總書記曾指出，“‘官’‘商’交往要有道，相敬如賓，而不要勾肩搭背、不分彼此，要劃出公私分明的界限”。然而，正如前述文章所談到的，官商勾結仍舊是官員腐敗的重要源頭。中央巡視組曾直言不諱地指出，不少被巡視地區和單位存在官商利益鏈。四川被指“形成官官勾結、官商勾結，權權交易、權錢交易，政治利益與經濟利益連環輸送的利益鏈”，江蘇被指“一些領導干部與老板之間保持相對穩定的關系圈子，進行封閉式權錢交易”， 等等。2015年中央巡視組第一輪專項巡視已拉開序幕，26家央企進入首輪巡視名單，巡視利劍直指國企腐敗、官商勾結。

那么，究竟如何才能讓“官商交往有道、不勾肩搭背”呢？有論者強調，必須完善企業的現代治理結構，打破國企經營的官僚化;也有論者強調，應繼續加大反腐力度，強化高壓線，讓官員心中有敬畏，不敢與商人勾肩搭背;還有論者強調，關鍵在于干部自警自律，能夠心懷百姓，利用手中的權力為人民造福，而不是謀求個人私利;另有論者強調，必須把權力關進法治的籠子里，才能防止權力濫用、“暗箱操作”……應該說，面對官商勾結這一官場痼疾，還應使出“組合拳”，上述治理措施都是題中應有之義。

【摘要】不僅國有企業的高管有政府背景，民營企業同樣希望有更多的具有政府背景的人員擔任公司高管，這反映了中國企業與政府難以割舍的關系。公司治理行政化是官商勾結的根本原因之一，而杜絕官商勾結必須強化公司治理。

【關鍵詞】公司治理 ? 官商勾結 ? 高管腐敗 ? ? ?【中圖分類號】F276.6 ? ? ?【文獻標識碼】A

近兩年的反腐透露出一個信號，即官商勾結觸目驚心。為什么存在如此嚴重的官商勾結，一個明顯的且公認的原因是政府權力過大，且不受法律約束，造成公權可以隨意介入和侵害私權，導致創租和尋租盛行，進而導致腐敗。顯然，杜絕官商勾結和腐敗，必須從依法治企、壓縮公權入手，而依法治企的實質是強化公司治理。

政府介入公司治理的方式經常錯位

公司治理是通過建立一套制度安排或制衡機制，以解決若干在公司中有重大利益關系的主體之間的關系，其實質是各利益相關者之間的權利安排和利益分配問題。換言之，公司治理是制度范疇，尤其是法律范疇，從這個角度，政府行政權力是不能介入公司治理的。但是，政府作為制度尤其是法律的制定者，以及作為國有財產所有者，又是可以介入公司治理的。前者適用于所有企業，政府作為財產保護者而存在，即政府要為企業發展提供規范、秩序和公平，其相應的收益是稅收;后者只適用于國有企業，政府作為投資者（國有股東）而存在，它要通過監督（法律監督和經濟監督）獲取最大化投資收益。顯然，不管是前者還是后者，政府的行為都限定在公司治理制度的框架內，而不是以自己掌握的行政權力介入。

然而，政府介入公司治理的方式卻經常錯位。現實中經常發生這樣的情況，如果政府不是股東，則政府通過設租，讓公司治理服從于自己的意志;如果政府是股東，尤其是大股東的情況下，則政府不僅派出代理人，而且必須讓自己的代理人擔任董事長，還可以越過董事會直接派人擔任公司的總經理、副總經理、總經濟師等高管人員。當然，對于派出的高管人員，可能通過了董事會，但其實通過僅僅是走形式，董事會實質上是被架空的。

在政府直接任命或聘用的情況下，高管出現問題的概率不僅高，而且無人對此負責。像中石化的陳同海、中石油的蔣潔敏等，由于聘任他們的主體實際上是國資委或上級組織部門，而不是僅僅走形式的董事會。因此，董事會是不可能對此負責的，而任命他們的國資委或上級組織部門由于是一個個集體組織，也無人對此負責，集體負責等于無人負責。

在中國的上市公司中，不僅國有企業的高管有政府背景，民營企業同樣希望有更多的具有政府背景的人員擔任公司高管，這反映了中國企業與政府難以割舍的關系。擔任人大代表、政協委員，或聘請有政府背景的人進入企業，是很多民營企業的追求。

公司治理演化為行政治理

公司治理行政化，是對法律的背離。公司治理的核心問題是股東大會、董事會和經理班子（執行層）的關系。三者是什么關系？對此各國公司法都有明確的規定，且所有國家的公司法在這方面幾乎沒有什么差別。公司法的規定是：股東大會選舉產生董事會，董事會選聘總經理（CEO）。很顯然，股東（大會）、董事會和經理班子相互之間不是一個縱向的等級關系（只有在經理班子領導的生產和經營系統，才是一個縱向的行政管理系統），而是一組授權關系。每一方的權力和責任都受到法規的保護和約束，也就是說各方都有相對獨立的權力運用空間和對應的責任，任何一方都不能越過邊界，違反程序，濫用權力。如果股東大會和董事會被“架空”或“虛置”，則會出現股東對董事會，以及董事會對總經理的監督上的“真空”。

僅就董事會和總經理的關系來說，他們代表的是不同的主體。董事會（包括董事長）作為股東的代理人，代表的是股東利益（現在已演變為以股東為核心的眾多利益相關者的代表，獨立董事作為“中立者”，就是代表這些不同的利益相關者的利益的）;而總經理作為從市場上選聘來的職業經理人，代表的是個人利益，他通過與董事會的契約關系獲得授權。董事會是會議體制，董事會成員代表不同的利益主體，在董事會中，每個成員是平等的，沒有身份高低之分，他們通過契約聯系在一起，董事會的決策通過討價還價而形成，包括董事長在內的任何人都沒有凌駕于其他人的權力，所不同的只是投票權多少的不同（其實在美英習慣法系發達國家里，由于公司董事會的構成發生了很大變化，絕大部分都是獨立董事，這種投票權的差異正在大大縮小），而董事長則不過是董事會的召集人，并沒有高于他人的權力。基于董事會和總經理的這種差異，為了保證公司決策的科學性和高效性，并形成相互制衡的機制，董事長與總經理兩個職務應該是分開的。那么，公司治理是如何演化為行政治理的？這與對公司治理的錯誤認識有關，也許還存在著故意認知錯誤。行政治理實際上是沿用政府權力機構的“一把手”觀念來治理公司，“一把手”被視作公司治理的核心，而董事長經常被作為“一把手”的不二人選，總經理則是董事長屬下的“二把手”，甚至干脆由董事長直接兼任總經理，即使不兼任，總經理的目標也是“升任”董事長。這種“一把手”觀念使得規范的公司治理變得扭曲，甚至成為董事長和總經理之間矛盾的根源。

本來，獨立董事是可以在一定程度上化解這種矛盾的。然而，獨立董事由于缺乏資本市場的支撐，在客觀上和主觀上都難以做到獨立。加之獨立董事人數太少，公司設立獨立董事只滿足于證監會1/3的要求（2013年，全部上市公司獨立董事比例平均只有36.89%），這更進一步加劇了獨立董事的非獨立性。加之，董事長這個“一把手”又是政府任命的，因此，公司治理的行政化也就在所難免。

近些年接連發生的公司腐敗（如窩案）和官商勾結，在很大程度上其實就是董事會（董事長）和經理層（總經理）兩個角色混同，以及企業負責人任免掌握在政府手中的結果，本來的監督和授權關系變成了利益共同體關系。在這些丑聞中，我們不難發現，或者總經理和董事長合二為一，權力過大;或者在董事會中，經理層占據多數席位，而董事長也自認為是職業經理人。在這種情況下，董事長顯然就不再是股東的代理人，而是演變為典型的追求自身利益的經理人。對政府，他們尋求租金;對投資者，他們制造信息不對稱，侵害股東利益。盡管國企高管被政府作為“干部”來管理和監督，但由于信息不對稱，內部人控制和企業資產流失仍普遍存在。

杜絕官商勾結必須強化公司治理

如何減少官商勾結以及由此產生的高管腐敗？高管腐敗曝光后，人們往往歸因于高管的貪婪和無恥。無疑，高管的貪婪是官商勾結和腐敗的推動力。但事實上，個體的貪婪不是官商勾結和腐敗的根本原因，真正引起官商勾結和腐敗的原因是公司治理制度的缺陷，更進一步說，就是公司治理的官僚化或行政化。個體的貪婪只是經濟人的本性，在面對豐厚利益時，貪婪永遠是理性經濟人的最優選擇。真正使這些經濟人偏離正軌，鋌而走險的，是人們對預期非法利益與懲戒風險的權衡，而這種權衡最終取決于公司治理制度的完善與否。因此，要從根本上杜絕官商勾結和腐敗，最關鍵的是要完善公司治理制度，首先需要分清何者是治理主體，何者是治理客體。股東大會和董事會毫無疑問是治理主體，經理層則是治理客體，二者絕不能混同。其次要提高官商勾結和腐敗行為被發現的概率，加大對官商勾結和腐敗的懲罰力度，而這一點又是以治理主體和治理客體的區分作為前提的。

競爭性國企是市場化企業，其發展方向是混合所有制，因此，對企業負責人的基本監督體制是法律監督和市場監督。法律監督的核心是強化公司治理，實現依法治企;市場監督的核心是健全市場體系，促進自我約束，而市場監督也是建立在法律基礎上的。

國企負責人可以分為政府董事（外部非獨立董事）、獨立董事、高管董事和非董事的高管。他們的來源不同，監督機制應有所不同。由于政府董事、獨立董事、高管董事都是董事會成員，因此均應接受股東的監督和市場約束;對于高管董事和非董事的高管，則必須接受董事會的監督和市場約束。

（作者為北京師范大學經濟與工商管理學院教授、博導，北京師范大學公司治理與企業發展研究中心主任）

【參考文獻】

①高明華：《公司治理：理論演進與實證分析——兼論中國公司治理改革》，經濟科學出版社，2001年。

責編/周素麗 ? 高驪 ? ?美編/李祥峰