宋代縣官，怎么選任？怎么監督？

苗書梅

【摘要】 宋代統治者十分重視縣級官員的選用，并要求地方長官向朝廷推薦縣級官員人選，皇帝要親自召見，考察合格后方可任命。同時，宋代高度重視對州縣各級各類官員的考核監督。地方官員的考核既有針對任職年限積日計月的嚴格核算，也有對履職效果的等級評定。在近乎嚴苛的選任制度下，宋代知縣、縣令群體的總體素質與行政能力普遍較高。

【關鍵詞】 宋代 ?知縣縣令 ?選任 ?監督

【中圖分類號】K244 ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

古代的縣衙就像是一座小朝廷，政務繁雜，舉凡行政、財政、司法、治安、民政、教育及民俗教化等，縣級長官無不親力親為，故縣衙及縣官在國家治理中有不可替代的基石作用。北宋建立之前，曾經歷了兩百多年的地方分權和割據混戰，尤其五代時期，53年間更換了5個朝代18位帝王，地方治理問題百出，其中一個突出表現就是縣級長官不受重視，縣政陵替。北宋建國后，主要國策都圍繞著如何總結借鑒唐朝亡國、五代短命的教訓而展開，在此基礎上，確立了一套旨在強化中央集權的治國體制，其中地方長官的任命和監督制度在前朝的基礎上更加復雜和嚴密。因此，盡管當時邊患不斷，國內也時有反叛發生，但其內部治理相對穩定，在兩宋320年的歷史上，沒有爆發全國性的農民戰爭，其統治時間僅次于兩漢，居兩千年帝制時代第二位，這與重視縣級政權建設有較大關系。

宋代縣官以文臣為主，資格和能力并重

宋代縣級政權設官極簡，一般設知縣或縣令1人，大縣設縣丞、主簿、縣尉各1員，個別繁難大縣或任命主簿與縣尉2位，其余中小縣則根據縣域大小和治理難易程度，配備1至3名行政官員，最小的縣只設一員主簿或者縣尉兼任縣令。行政官員之外，有少數武官領兵、巡檢負責治安等。

宋代縣級長官有兩種稱謂，凡是以京朝官、幕職官、武臣官階出任者稱“知縣”，以文臣選任中較低官階出任者稱“縣令”。繁難大縣派遣知縣，中小縣任命縣令，二者職責相同。

縣級長官作為最親近民眾的一級政府代表，被形象地稱為“親民官”。宋代統治者十分重視縣級官員的選用，宋太宗曾說：“百里之長，字民之要官也”，并要求地方長官向朝廷推薦縣級官員人選，皇帝要親自召見，考察合格后方可任命。①終宋之世，縣級長官選拔的主要條件包括以下幾點。

以文臣為主，資格和能力并重。宋代內地知縣、縣令一般由文臣擔任，只有在沿邊地區，或內地特殊地區需要武力彈壓者，才允許符合條件的武臣擔任。文臣中又以科舉考試選拔的進士出身人為主，凡是恩蔭補官的無出身之人，一般要經過多年基層歷練、考試合格、由現任上級長官保薦，才能升任縣令一職，凡入粟補官者一概不許任親民官。詔令反復強調，縣官要由年富力強的官員擔任，宋代官員法定退休年齡為70歲，為了保證縣級長官由年富力強者擔任，凡60歲以上的官員，原則上不得擔任知縣或縣令。

注重官員的法律素養。宋初統治者一開始就強調文臣地方官要學習法律知識，推行恤刑之政。宋太宗曾下詔：所有文臣地方官，“今后并須習讀法書，庶資從政之方，以副恤刑之意”。外任州縣官“秩滿至京，當令與法書內試問，如全不知者，量加殿罰”。②此后，宋代創立了一套官員通過法律考試任官的制度，并長期被嚴格執行。這一制度為州縣長官熟悉法律條文，重視法制，依法施政提供了制度保障。

強調德才兼備。宋代法律嚴厲懲處官員貪贓枉法的經濟犯罪，當時稱之為贓罪，官員非職務犯罪稱為私罪。條例明確規定犯贓罪和私罪情節重的官員，懲處之后，即便根據法律條文通過正常程序允許其重新做官，也不允許直接擔任親民官等重要差遣。凡是曾經因為民事而受處分的官員，終身不許再次擔任親民長官。在薦舉制度的約束下，平時的為官政績、社會聲望是任命縣級長官的必要參考條件，如果表現差，很難得到升遷必備的推薦書。

宋代縣官是文臣要員升遷的必由之路

為了加強中央對地方的管理，宋代縣級長官原則上統一從中央選派，少數官階高的由宰相府特別任命，當時稱為“堂除”，廣大中下層官員擔任知縣或縣令，主要由吏部四選負責差注，其任用程序嚴格而復雜。其中下面這些任官原則對提高行政效率、減少腐敗等發揮著積極的作用。

一是分類任用與管理。宋代沿用唐代舊制，縣級區劃按照地域差別、轄區大小、人口和財政收入多少、軍事防御和司法事務管理的難易程度等，分為十個等級，不同級別的縣所任命的長官所需條件和待遇有明顯差別。如開封、祥符兩個縣的知縣需要高配，要求曾擔任通判以上的京朝官擔任。

二是京朝官知縣制度化。為了表示朝廷對縣級長官的重視，提高縣官的行政地位，增加其事權，宋朝實行京朝官帶著中央機構職事官本階官出任知縣的制度。這在唐代僅僅是特例，宋代則被制度化施行。元豐改制后，雖然官階稱謂變了，但京朝官出任知縣制度本身變化不大，這一制度一直被延續到明清時期。

三是擔任縣級長官成為文臣要員升遷的必由之路。宋代任官條例規定，凡是由選人新晉升的京朝官，必須擔任知縣之職。如果官員沒有擔任縣級長官的經歷，則不能升遷為知州、通判等更高級別的地方長官，這一制度當時稱為“須入”。南宋又規定，在京城擔任諸寺監丞、簿的官員任滿，如果不曾擔任縣級長官，“率需與堂除知縣一次”。而且，“非兩任縣令，不得除監察御史”，這有助于加強中高級官員對基層情況的關注和實際行政能力的鍛煉。

四是薦舉保任制度。宋代官員選任中的科舉考試、銓試、法律考試等，都極力追求考試的公平公正，排除人情干擾，只以考場成績定高下。人數有限的銓司官吏無法對廣大官員的道德人品進行深入了解，于是，在重要崗位任用及廣大官員升遷過程中，宋代普遍采用了薦舉保任法。薦舉制度規定，所有中下級地方官員在階官及職務升遷過程中，都必需有一定級別和數量的中高級官員同罪保舉，無人推薦者不能升遷，這在一定程度上有助于減少因為各種人情關系而濫舉官員的情況。知縣、縣令的升遷也不例外，選人任縣令時需要2人保薦，選任改官任知縣時，必須有5位現任上級官員同罪保薦。

五是回避制度。宋代親屬回避法規定，所有官員不能和有法定親屬關系的內外親戚及家人同時在一個部門、一個地方，或者有職務關系的部門之間任職。因此，為減少地方官在自己家鄉任職時受親情故舊的干擾，宋代完善了地方官員任用中的鄉貫回避制度。規定官員不得在家鄉所在的本州乃至本路任官（開封府屬縣只回避本縣），也不允許在鄰縣、長期定居地、田產所在地及親屬常住地擔任官職，這項規定有助于預防州縣官及其親屬濫用職權、以權謀私。

此外，宋代縣級官員實行嚴格的任期制度。縣級長官一般三年一任，任滿以后原則上不允許連任，要回到京城等待新的任命。任期制有助于防止地方官在一個崗位上勢力坐大，也有利于減少縣官長期任職一地而滋生腐敗問題。

宋代縣官有近乎嚴苛的選任考核制度

宋代地方治理的一大特點是高度重視對州縣各級各類官員的考核監督。地方官員的考核既有針對任職年限積日計月的嚴格核算，也有對履職效果的等級評定，既有針對人品德行的“三最”、“四最”標準，也有針對績效評定的7條、30條等。不同時期考核的側重點不同，一般情況下，對知縣、縣令考核的主要內容是核準賦稅簿籍、均平差役、興修水利、平決獄訟、維持地方治安、興辦學校、把朝廷的詔令及時傳達給民眾，有水旱災害及時賑濟等。

縣級官員在任命時會受到皇帝詔令的一再叮囑，要勤政愛民。在制度上，朝廷為官員頒發印紙、歷子，每年由所屬長官在上面書寫其任職功過，作為下一任差遣授官時獎懲的依據。在這一過程中，州郡知州、通判等發揮著對所屬縣級官員的監督考核作用。州郡之上，宋代陸續設立了轉運司、提點刑獄司、提舉常平司等路級機構，這三個機構的長官地位是并列的，統稱為“監司”，既各司其職，又共同監督考核本路各州知州及以下地方官。監司和各路大州府長官兼任的本路安撫使（簡稱帥司），對本路所有州縣官均有薦舉保任和考核監督的職責和義務。轄區內州縣官的過失或罪行如果沒有被所屬長官提前發現，而是被中央監察官員揭露出來，本地長官負有失察之罪，必受懲處。盡管在官員的書面考核過程中普遍存在著忽視等級差別的現象，這些監督考核制度的實施，在保證州縣官有效履職的過程中仍然發揮著重要的作用。

在近乎嚴苛的選任制度下，宋代知縣、縣令群體的總體素質與行政能力普遍較高，兩宋時期涌現出了一大批勤政愛民、敢于作為，得到民眾高度認可因而留名青史的優秀縣官。他們的事跡在當時當地廣為流傳，多數被記入其正史傳記或者地方志等。如北宋的張詠、范仲淹、王安石等。

縣官動輒得咎，士大夫往往視縣任為畏途

宋代知縣縣令制度規定及其運行過程中都不是完美的，也存在一些問題。

一是官簡事繁產生官少吏多之弊。宋代縣級長官職任繁重，但是朝廷正式任命的縣級官員人數有限，難以應付其繁重的行政事務，于是縣級長官不得不依賴大量吏人。宋代州縣吏人與官員在管理方面差別巨大，吏人由當地人擔任，不是中央選拔的，不受任期限制，政府一般不頒給俸祿，每個縣的吏人人數少則數十人，多則一百多人，甚至二百余人不等，而縣官只有區區數員。所以，如果知縣、縣令能力不強，便難以統領如此眾多的吏人，就會出現常常被宋代士大夫指責的“吏強官弱”、“吏人世界”等失范局面。

二是嚴格薦舉引起奔競不公。薦舉保任制度雖然能夠發揮中高級官員知人善任、為國選才的作用，但制度執行中的一刀切、絕對化，容易引起基層官員為了得到推薦不擇手段。正如宋人所說的，“士夫改秩只有薦舉一路，舍此則老死選調而無脫者”。其結果是士大夫為了得到薦舉書而奔競請托、巴結賄賂，甚至買賣薦書，無所不用其極，這反而為一些權貴子弟獲取薦書提供了方便，對孤寒出身之人極為不利。

三是職重責苛導致縣官難為。宋代縣官承擔的賦稅征繳任務之沉重、司法案件審理數量之繁多等，都是宋以前各王朝未曾有過的。縣級官員行政主導權小，受到的監督和考評非常苛刻，特別是片面強調考核中上繳財政指標的完納，使縣官動輒得咎。所以，從北宋后期到南宋，士大夫往往視縣任為畏途，甚至夸張地稱之為“如赴湯蹈火”，很多人寧愿待闕也不愿擔任知縣、縣令，經濟落后及交通不便地區長期缺乏正任，政府不得不大量聘用不合資格的人臨時兼任，最終導致縣級政權治理能力的下降，失去其應有的穩定政權基礎的保障作用。

（作者為河南大學歷史文化學院教授）

【注釋】

①《續資治通鑒長編》卷22，太平興國六年正月，第488頁，中華書局2004年版。

②《宋大詔令集》卷200，《令幕職州縣官習讀法書、知通幕職州縣官秩滿試法書詔》雍熙三年九月癸未，中華書局1997年版。

責編/潘麗莉 ? 美編/于珊

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