習近平法治思想與我國基層行政執法問題研究

趙揚

[摘 要]法治作為國家大事，歷來受到黨和政府的高度重視。習近平關于法治的思想和論述，對黨和政府的法治建設和工作有重大影響。近年來，法治建設取得重大成果的同時，仍存在一些法治問題，尤其是基層行政執法的問題。基層行政執法對于國家法治的重要性不言而喻，因而對于目前的基層行政執法存在的問題進行分析和探索是很有必要的。學習和分析習近平的法治思想和論述，并用其來探究基層行政執法中存在的問題、原因及建議，不僅有著重要的法制意義，更有著重大的社會意義。

[關鍵詞]習近平；法治思想；基層行政執法

[中圖分類號]D920.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）06 — 0007 — 02

一、習近平法治思想概述

習近平關于法治的思想和論述主要是在各次會議、調研、訪談等活動中，通過報告、發言、談話等方式體現出來。其法治思想理念新穎、內容豐富，大概可概括為四個方面內容。

（一）樹立法的權威的思想

“法有權威則治，法無權威則亂”。毫無疑問，法的權威是法律制度能夠被遵守、被執行的前提。法的權威是習近平法治思想中的極重要一環，也是法治的一個前提。就如他在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中提到“依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政〔1〕”，法的權威首先體現在憲法的權威上。憲法是國家的最高法，它的地位和性質就預示了它的至高性和神圣性，就必然顯示它的權威性。其次，法律的權威。法律制度是我國能夠持續推進法治建設和依法治國的基礎，是國家治理和社會管理的保障。因此，必須維護法的權威性，任何人不得有超越憲法和法律的特權。

（二）保證法的執行的思想

“法的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”〔2〕。法律制度的執行關系到我國的法治建設和政府依法執政的實現。憲法和法律的執行，是憲法和法律得以實現其目的的手段，如果沒有執行，再好的法律制度都是一紙空文。法的執行在習近平的法治思想中包括許多內容，比較繁雜，畢竟影響法的執行因素很多，譬如制度和機制體系、法治思維、法治方式等。制度和機制體系，主要是指法律執行過程的各部門、各法律法規的協調配合體系。法治思維，就是要求我們的行政人員、人民群眾要牢固樹立法制意識，要用法治的信念來判斷是非、解決問題。法治方式，在實際中更多的體現在執法方式，執法人員應該以更加理性的方式、更加柔性的態度去處理群眾的訴求。

（三）推崇法的正義的思想

習近平在中央政法工作會議提出“促進社會公平正義是政法工作的核心價值追求”〔3〕，也是法治應有的內在價值。法的正義內在的包含兩個方面，即法律制定的正義和法律執行的正義，即法律意義上的實體正義和程序正義。實體正義要求制定法律時，盡可能保障人民的利益，在法律制度上保證社會公平正義。程序正義，要求在執法過程中，執法主體必須嚴格遵照法律規定的程序和步驟進行執法活動，不得損害人民的正當利益，在自由裁量時，應為群眾著想。

（四）建設法的隊伍的思想

法的隊伍，在此是指執法人員。法律的制定和法律的執行，必須要有人的因素才能實現。建立一支合格的法的隊伍，不僅是法律的制定、執行的要求，也是中國特色社會主義法治建設的要求。習近平出席中央政法工作會議時，曾講到“我們的政法隊伍主流是好的，是一支聽黨指揮、服務人民、能打硬仗、不怕犧牲的隊伍”〔4〕，這也是所有法律隊伍應有的氣質。具體而言：在制定法律、執行法律過程中，法的隊伍應該堅持黨的領導，應該樹立法治思維，應該采用法治方式，應該維護社會和諧穩定，應該服務人民群眾，應該執行和推進我國的法治建設。

二、我國基層行政執法存在的問題探析

我國的基層行政執法工作經過近些年的建設，目前取得了一定的進步，主要表現為相關法律法規不斷完善、執法力量持續加強、執法方式逐漸轉變、執法機制連續創新等。但在取得成果同時，我國基層行政執法工作還存在一些問題。

（一）執法隊伍法治意識淡薄，執法能力不足

執法隊伍，在這里就是指執行基層行政執法工作和任務的公務人員。基層行政執法人員主要的問題有：首先，法治思維淡薄化。“從思想根源上講……落后、消極的行政思想如權力本位、官本位等思想仍在作祟，深深影響著行政活動”〔5〕。其次，執法方式暴力化。部分基層行政執法人員在行政執法過程中，沒有樹立服務意識，沒有耐心去處理群眾的訴求，一旦自己的執法受阻，便訴諸暴力。最后，行政執法利益化。基層行政執法為執法人員自身利益所牽絆，損害群眾的正當利益，甚至為了利益影響最終的執法效果。

（二）法律法規不統一，執法體制機制不完善

首先，法律法規不統一。我國地方政府在地方立法執法上可以根據地方需要進行行政立法。由于各地的實際不同就導致各地方行政執法的依據不一樣。而且，我國目前還沒有一部完整的行政法。其次，執法部門不協調。基層行政執法部門的設置上不夠合理，各自的行政執法權限劃分不清晰，會導致執法效率、效果不甚理想。最后，執法監督不完善。一般而言，政府的監督體制對于基層行政執法監督力度小；社會新聞媒體、網絡等新媒體監督對于基層行政執法還不夠重視；基層群眾法制意識和思維還有所欠缺。

（三）執法程序違法，自由裁量權濫用

基層行政執法程序的問題，主要有兩個：一是程序違法現象較多。在基層行政執法的過程中，由于各地的基層行政執法程序有很大的自主性，而執法人員大多還是重實體、輕程序，就使得程序違法的現象在基層行政執法中比較常見。二是自由裁量權的濫用。自由裁量權本來是法律賦予執法人員在一些特定情況下行使權力的一定程度的自由，但一些基層行政執法人員卻為了某些目的和利益濫用自由裁量權，損害執法對象的合法權益。

三、習近平法治思想視角下我國基層行政執法的改進建議

習近平法治思想內容豐富、理論新穎，對我國目前的法治建設具有積極的指導作用。基于我國基層行政執法的問題，可以從習近平的法治思想中汲取營養，得到指導。

（一）樹立法的權威

1.執法人員樹立法制觀念

基層行政執法是有由相關的基層執法人員來實現的，必須保證基層執法人員在頭腦里、在心靈中樹立起法的權威。因此，一方面必須從基層執法人員的意識出發，具體而言就是要做好基層執法人員的法治意識宣傳和教育工作。另一方面，就是由實踐出發，就是用行動來樹立法的權威。具體來講就是要求基層行政執法人員必須遵守法律、依法執法，采取獎懲強化的手段，以行動樹立法的權威。

2.基層群眾樹立法治意識

必須加強基層群眾的法治意識建設：一方面要讓其樹立法的權威意識，尊崇法的權威，按照法律行事，而不屈服于個人權威；另一方面要加大法律常識宣傳，采取多種形式傳授基層群眾維權的本領，讓其摒棄不合法的維權方式，來用法律方式保護自己的合法權利。

（二）保障法的執行

1.執法者必須保證法的執行

首先，基層行政執法的公務人員在行政執法過程必須采取科學的、恰當的執法方式，以保證執法效果和效率。基于基層行政執法的復雜環境和基層群眾的法治觀念，需要基層行政執法人員綜合考慮人民群眾的利益和政府的執法要求，實事求是地選取依法、利民的恰當執法方式。其次，必須重視執法者的自由裁量權。以“要件——效果”的關聯性制定裁量基準，簡化基層行政執法程序，制定書面執法指南，并保證公開。〔6〕

2.執法機制必須保障法的執行

基層行政執法的一個突出缺點就是執法效率較低。出現這一問題的根源也就是上文提到過的部門權限劃分不明晰，從而導致的執法重疊和執法空白。因此要明確地方政府各部門的權限，明確規定某一個行政事件到底歸屬那個部門處理，減少模糊性，防止推諉扯皮。要建立聯動的行政執法機制，同時明確各部門各自的職責，來更好處理涉及多個部門的行政執法事件，提高效率。

（三）堅持法的正義

1.堅持立法正義

立法正義是執法正義的前提。基層人民政府及其部門在制定行政法律法規時，要堅持立法正義，就應當做到：要站在基層人民群眾的的立場去制定，爭取制定的法律法規在最大程度上便民、惠民、利民；要完善立法機制，保證立法工作和程序的公開性和透明性；要堅持科學立法，擴大立法的社會參與，積極聽取立法專業人員的意見和建議，認真收集群眾的訴求，提高基層行政立法的民主性和科學性。

2.堅持執法正義

“法律的生命力在于實施”。要保證執法正義應當從三方面入手：一是執法守法，基層行政執法人員要嚴格遵守現有的行政法律法規、按照法定程序執法；二是執法為民，基層行政執法人員在執法過程中，應當有為人民服務的覺悟，自覺維護人民群眾的正當利益，采取柔性、理性的執法方式；三是執法監督，應當完善執法監督機制，建立“執法記錄制度”，“明確操作流程”，“執行重大治安決定法制審核制度”。〔7〕同時，充分發揮社會監督，建立行政內部監督、媒體、群眾、網絡聯動監督機制，讓基層行政執法在陽光中進行。

（四）鍛造法的隊伍

1.提高個人素質

為了基層行政執法人員的素質提高，應進行素質建設：必須明確黨的領導，必須樹立法治思想，必須擁有為人民服務的覺悟。基層人民政府和政法部門應采取多種形式，對行政執法隊伍進行上述教育，提高其思想政治素質。再次，“嚴格實行行政人員持證上崗和資格管理制度”，“推進法治專業隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平”。〔8〕最后，在提高自身業務素質時，還應當注重個人道德素質修養。

2.完善管理機制

在寄希望于基層行政執法人員自身素質提高的同時，還必須做好制度、機制保證，內外結合，才能鍛造出鐵一樣的隊伍。要完善基層行政執法隊伍的管理機制，就必須建立科學的競爭機制、評價機制，就必須建立起科學的獎懲制度、升降制度，就必須完善監督機制。科學的評價機制，應該根據基層執法人員的綜合結果，進行評價。在此基礎上鼓勵基層行政執法人員競爭，通過及時的精神和物質獎勵，來提高隊伍活力和執法能力，并建立升降制度，使有能力進之，無能力者則退之。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本〔M〕.北京：學習出版社，人民出版社，2014：82.

〔2〕中共中央宣傳部.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〔M〕.北京：人民出版社.2014：15.

〔3〕堅持嚴格執法公正司法深化改革促進社會公平正義保障人民安居樂業〔N〕.人民日報.2014-01-09.（01）.

〔4〕習近平：掃除政法領域腐敗現象 堅決清除害群之馬〔EB/OL〕.人民網.http：//politics.people.com.cn/n/2014/0108/ c70731-24062891.html.2014-01-08/2014-11-25.

〔5〕.丁佳.基層行政執法失范的原因分析〔J〕.法治與社會.2010，（17）：166-167.

〔6〕宋華琳.基層行政執法裁量權研究〔Z〕.

〔7〕黨的十八屆四中全會《決定》學習輔導百問〔M〕.北京：學習出版社.黨建讀物出版社.2014：65-66.

〔8〕《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔助讀本〔M〕.北京：人民出版社. 2014.：17-31.

〔責任編輯：譚文富〕