法律的生命力在于實施

楊建順

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），確認了“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”這一命題。“法律的生命力在于實施”看似簡單，實則有著極其豐富的內涵。這里的“生命力”不僅包含發展的能力，也是指發展的狀態。具體而言，應當從如下九個方面來理解。

一、確保法律是集中體現人民意志和利益的良法

法律應當是全體人民總體意思表示的一致，是實現國家利益、社會公共利益和個人利益的重要途徑和保障。因此，應當“堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用”，使法律以及根據法律制定的其他法律規范都“符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”。

在實行間接民主的現代社會，法律只能是各種力量、各種勢力和各種利益碰撞、交涉與博弈、妥協的結果，而無法全面涵蓋“全體人民”的全部利益。所以，肩負著制定法律及其他法律規范職責的國家機關，就要特別注重建立健全立法的民主程序，盡可能貫徹參與型行政理念，以彌補間接民主制的不足，并致力于強化立法的科學論證支撐，使法律規范建立在科學和民主的基礎之上，最大限度地代表最廣大人民的根本利益。

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”要切實保障法律的實施，權力機關以及行政機關的相關立法部門都“要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性”。

二、完善既有法律規范應當堅持正確方法論

經過長期不懈的努力，我國于2011年宣告已經形成了由法律、行政法規、地方性法規等多個層次法律規范構成的中國特色社會主義法律體系。雖然這個法律體系尚存不足，但我們應當珍惜這種來之不易的成就，確立執行法律就是實現人民意志和公共利益的信仰，而不應當因為現行法律及根據法律制定的其他法規本身存在不足就主張“另起爐灶”，也不應當因為有的法律規范沒有得到很好實施就動搖對法律的信仰，完全無視《決定》關于要“做到重大改革于法有據”的價值取舍判斷標準，主張“沖破”既存法律制度的羈絆。在目前階段，應當“循序漸進，查漏補缺”，運用法定的程序，在法的規制之下，完成作為“善治之基礎”的良法建設。這不僅是方法論的問題，而且是價值觀的問題。

即使有人認為既有的法律規范不是良法，在由權力機關通過法定的修法程序予以確認、修改、廢止之前，相關法律規范依然應當被視為合法有效的，約束任何相關機關、組織和個人。對既有的法律及根據法律制定的其他法律規范提出修改建議，主張建構符合社會主義法治理念的新型法律規范，都是可以的，亦是值得提倡的，但因為質疑或挑戰現行法律規范而自行抗法的做法，則是與法治原理相悖的。

三、政府的職能和權責都應當由法律規定

在人民主權國家，政府的權力來源于人民。人民通過憲法和法律將權力賦予國家及其各部門，并賦予各類權力以合法性和正當性。政府肩負將法律規定付諸施行的法定職能，其一切活動都應當有法律依據，既包括法律直接予以具體規定的情形，也包括法律予以授權，賦予相關部門就具體事項作出規定的裁量權。要求“立法主動適應改革和經濟社會發展需要”，也是在既有法律規范規制下對相關不適應部分進行修改。

法律是人民意志和利益的集中體現，是政府權力的直接來源。政府權力是實現公共利益的重要途徑和手段支撐。依法全面履行政府職能，應當完善行政組織和行政程序法律制度，做到各級政府的職能和事權規范化、法律化。只有明確權力邊界，真正做到權責法定，才能使權力行使做到不缺位、不越位、不擾民。各級政府積極推行的權力清單制度，其核心應當是推進政府機構、職能、權限、程序、責任法定化，追求的目標應當是法治政府權力運行規范化、制度化，以提升法律的生命力。

四、在遵守既有法律的基礎上建立健全政府依法決策機制

在現行法律體系下，已經規定了政府職能和權責的法律及相關法律規范應當得到遵守。在遵守既有法律規范的基礎上要推進改革，逐步建立健全政府依法決策機制，盡量減少乃至避免政府決策的隨意性和恣意性。要清楚地認識到，沒有依法決策機制支撐的政府決策，并不是“勇于負責、敢于擔當”的體現，而是與法治行政原理相悖的。按照《決定》要求，要推進政府決策的民主化、科學化、法治化，貫徹參與型行政理念。還要建立健全行政機關內部重大決策合法性審查機制、重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，嚴格執法資質、完善執法程序，建立健全行政裁量權基準制度，實行行政執法人員持證上崗、亮證執法制度，并將其推衍為合法規范運營機制。另外，應當積極推行政府法律顧問制度，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。

五、履行法定職能和實現法定權責的行為應當得到尊重與服從

應當堅持“法律是全體人民總體意思表示的一致”這種擬制，而且是在承認法律制定過程的博弈性基礎上堅持這種擬制。因為法律代表最廣泛的公共利益，唯有堅持并尊重這種擬制，樹立法律權威乃至基于法律而制定的其他法律規范的權威，才是法治國家、法治行政原理之所以能夠成立的基本邏輯支撐。法律、法規和規章等法律規范乃至執行這些法律規范而行使權力的行為，可能出現其自身是違法的、不當的、違背公共利益的情形，但姑且推定其是合法合理的、是公共利益的體現，因而賦予其約束任何人的效力，要推翻其效力，則要啟動相關的法律監督程序。這樣，要求對履行法定職能和實現法定權責的行為應當予以尊重和服從，在某些階段、某些個案中，難免會遇到讓人情感上難以接受的、看似不公平不公正的情形，但只要我們在法律規范完善和法律執行救濟層面多下功夫，尤其是通過法律規范授權特定主體在特定情形下采取臨時性中止措施等路徑，便可能減小損害甚至完全避免損害。

六、實現法定職能和權責的活動應當公開透明、接受監督

政府權力一旦被濫用就極易造成對公共利益和私人合法權益的侵害。如何確保政府權力合法且合理地行使，不僅是憲法學和行政法學理論研究的課題，而且是推進依法治國、依法執政和依法行政實務中所面臨的重要課題。一方面，要落實行政執法責任制，完善糾錯問責機制，另一方面，應當在立法政策層面充分確認并保障相關法律規范的公共利益性以及實施該法律規范將產生的公共利益性，在執法過程中保障調查取證的充分性和準確性，做到事前、事中程序規制具有實效性，亦具有可接受性或可支持性。將這樣的事前、事中程序規制予以公開，接受各有關方面的監督，將十分有助于意思表達的暢通，有助于各種利益和訴求的調整。

七、違法或者不當行使權力應當得到制裁和糾正

當“公共利益”被作為大撈“私利”的“幌子”，或者被作為推進“政績工程”的助力時，人們對相關法律規范的質疑自然具有了實踐層面的論據支撐，對所謂“公共利益”的公正性、正當性和可支持性自然難免質疑，因而往往也很難將行使權力與真正的公共利益掛上鉤。一旦脫離了公共利益，違法或者不當行使權力，導致缺位、越位、擾民的不作為、亂作為等，將嚴重影響甚至損害法律實施的實效性。

有權必有責，用權受監督，這是權力運行的基本規則。我國現行的權力監督機制不可謂不多，包括人大監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督等，而要增強法律實施的實效性，則要重點加強對政府內部權力的制約。

公開原則是行政法的基本原則之一。對權力的制約、監督、制裁和糾正，均應當強調公開透明，將權力運行置于陽光下，實現“看得見的公正”“可感受的高效”和“能認同的權威”。

八、法律實施的實效性也依賴于公民參與和協力

法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。有了好的法律，沒有嚴格執行，就會形成“破窗效應”，損害法律尊嚴，動搖法律根基。但是，在強調法治時，不少人卻有意無意地將“民”排除在外，津津樂道所謂“法治不是治民，而是治官”。的確，我們談依法治國、依法執政和依法行政，主要是針對行使權力者而言的，要求切實抓住領導干部這個“關鍵少數”，然而，無論治國、執政還是行政，都需要公民的配合。公民既需要作為相對人服從相關權力行使的結果，又需要根據法律規定，通過各種途徑和形式，參與到“管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務”中來。所以，一方面，要強調黨員干部尤其是領導干部起好模范帶頭作用，另一方面，要堅持走法治群眾路線，扎實培育公民守法意識。要讓人們銘記在心：公民不履行法定的義務，和行政主體不履行法定職責一樣，都是對公共利益和他人合法權益的侵犯；違法或者不當的私人行為應當受到依法制裁和糾正。

九、法律的生命力需要公正司法的支撐

建設守法誠信的法治政府和法治社會，不僅有政府的努力、有人民群眾的參與和協力，還需要有公正司法的支撐。司法是維護社會公平正義的最后一道防線。《決定》要求：“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”我們應當為實現這一崇高目標而不懈努力。從法治政府建設的角度來看，在貫徹法律保留、法律優先的基礎上，應當堅持窮盡行政救濟原則和司法最終解決原則，讓行政過程中的紛爭解決機制充分發揮其應有作用，努力做到科學配置相關糾紛解決資源。這是確保法律實施實效性的重要支撐。在這種意義上，既要強調司法機關依法獨立行使職權，充分體現司法最終解決糾紛的公平正義性，又要注重司法權力的謙抑性，科學配置司法資源，恪守司法權力的界限。

法律的實施是一個動態、多維、發展的過程。要確保法律得以全面、及時、準確實施，保持其旺盛的生命力，需要各方面、各層級的機關、組織和個人做到遵紀守法；如何行使好“立改廢釋并舉”的權力，確保相關法律規范能夠真正體現、代表人民利益，成為“善治之前提”的良法，這是法治理論和法治實務所面臨的共同課題。

（作者系中國人民大學法學院教授、博士生導師）