2015：積極的財(cái)政政策更加積極

郭慶旺

伴隨著新預(yù)算法的實(shí)施和預(yù)算方法的變化，地方政府可以騰出更多的債務(wù)資金用于其他急需支出、重點(diǎn)民生支出事項(xiàng)。

今年的積極財(cái)政政策圍繞“打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)‘雙引擎’”發(fā)力。

雖然2015年赤字率將提高到2.3%，但從財(cái)政赤字的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、國(guó)債負(fù)擔(dān)率，以及積極財(cái)政政策的作用手段、實(shí)施效果來(lái)看，我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是可控的。

近年來(lái)，受全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的影響以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)出明顯放緩的態(tài)勢(shì)，步入了一個(gè)中高速增長(zhǎng)的“新常態(tài)”。在實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率由2010年的10.3%下降到2014年的7.4%，特別是2015年面臨較大的經(jīng)濟(jì)下行壓力、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行變得更加復(fù)雜的情況下，要保持國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)7%左右，積極的財(cái)政政策如何更有效地發(fā)揮作用，成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。在此背景下，《政府工作報(bào)告》明確提出，“積極的財(cái)政政策要加力增效”，實(shí)現(xiàn)“既擴(kuò)大市場(chǎng)需求，又增加有效供給，努力做到結(jié)構(gòu)調(diào)優(yōu)而不失速”的目標(biāo)。

財(cái)政赤字率是衡量積極的財(cái)政政策擴(kuò)張力度的一個(gè)重要指標(biāo)。自2010年以來(lái)，我國(guó)一直在采取適度擴(kuò)張的財(cái)政政策——赤字率在2012年為1.5%，2013年和2014年均保持在2.1%，2015年赤字率將進(jìn)一步提高到2.3%。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)赤字率由于包含了經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，并不能非常準(zhǔn)確地反映出財(cái)政政策的擴(kuò)張力度，而結(jié)構(gòu)性赤字率——剔除了經(jīng)濟(jì)周期影響的赤字率是更為科學(xué)的反映財(cái)政政策態(tài)勢(shì)的指標(biāo)。根據(jù)測(cè)算，自2010年以來(lái)，我國(guó)結(jié)構(gòu)性赤字率也一直保持著不斷增加的趨勢(shì)：結(jié)構(gòu)性赤字率由2010年的1.27%持續(xù)提高到2014年的2.03%，2015年預(yù)計(jì)將達(dá)到2.24%。由此可見，積極財(cái)政政策的擴(kuò)張力度相對(duì)較大，而且體現(xiàn)出漸進(jìn)增強(qiáng)的特點(diǎn)。

2015年積極財(cái)政政策的擴(kuò)張性不僅體現(xiàn)在赤字率特別是結(jié)構(gòu)性赤字率的提高上，而且還體現(xiàn)在支出強(qiáng)度的進(jìn)一步加大上。根據(jù)2015年財(cái)政預(yù)算報(bào)告和財(cái)政部新聞發(fā)言人公布的預(yù)算信息，在今年的支出安排中，還額外安排了符合新預(yù)算法規(guī)定的、不計(jì)入赤字的兩項(xiàng)支出：一是中央財(cái)政動(dòng)用以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金1124億元，以擴(kuò)大支出規(guī)模；二是增加安排地方政府專項(xiàng)債券1000億元并納入地方政府性基金預(yù)算管理，主要用于有一定收益的公益性項(xiàng)目建設(shè)支出。

此外，在我國(guó)地方政府承擔(dān)較多支出責(zé)任且又是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重要推手的情況下，加大地方支出力度或減輕地方支出壓力，無(wú)疑是增強(qiáng)積極財(cái)政政策支出強(qiáng)度、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效途徑之一。今年，伴隨著新預(yù)算法的實(shí)施和預(yù)算方法的變化，地方政府可以騰出更多的債務(wù)資金用于其他急需支出、重點(diǎn)民生支出事項(xiàng)。比如，地方一般債務(wù)也可實(shí)行余額管理，從而使地方政府可用債務(wù)資金增加1714億元；又如，“財(cái)政部已下達(dá)地方存量債務(wù)1萬(wàn)億元置換債券額度，允許地方把一部分到期的高成本債務(wù)轉(zhuǎn)換成地方政府債券”，而政府債券利率一般較低，可使地方政府一年減少利息支出400億至500億元，這些節(jié)省出來(lái)的資金可用于加大其他支出。

今年的積極財(cái)政政策圍繞“打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)‘雙引擎’”發(fā)力。為了“打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”引擎，繼續(xù)實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)，進(jìn)一步減輕企業(yè)特別是小微企業(yè)負(fù)擔(dān)。為了增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，在壓縮一般性支出、嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算的同時(shí)，2015年安排中央基建投資4776億元，不僅比上年增加200億元，而且投資結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化，主要用于國(guó)家重大工程、跨地區(qū)和跨流域的投資項(xiàng)目以及外部性強(qiáng)的重點(diǎn)項(xiàng)目；同時(shí)，進(jìn)一步加大了政府對(duì)教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、保障性安居工程等方面的投入。

雖然2015年赤字率將提高到2.3%，但從財(cái)政赤字的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、國(guó)債負(fù)擔(dān)率，以及積極財(cái)政政策的作用手段、實(shí)施效果來(lái)看，我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是可控的。盡管如此，我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”，特別是考慮到當(dāng)前和未來(lái)一段較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)的主要戰(zhàn)略任務(wù)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，因此財(cái)政政策應(yīng)保持適度的擴(kuò)張性，決不能忽視財(cái)政政策的可持續(xù)性。首先，我國(guó)政府債務(wù)特別是地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快，財(cái)政安全存在較大的潛在風(fēng)險(xiǎn)，這決定了財(cái)政政策的擴(kuò)張空間較為有限。其次，我國(guó)道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)已實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資的邊際收益開始遞減，因此，以大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要載體的擴(kuò)張性財(cái)政政策的有效性將會(huì)大打折扣；雖然今后一段時(shí)期政府在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域尚需保持一定規(guī)模的投資，但“政府不唱‘獨(dú)角戲’，積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式”，否則，積極的財(cái)政政策雖“加力”了，但無(wú)法“增效”，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加重。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院院長(zhǎng)）