權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制存在問題及對策

許文

【摘要】當(dāng)前，我國政治體制和政治建設(shè)的重點(diǎn)是權(quán)力的制約及監(jiān)督。缺乏有效制約的權(quán)力是導(dǎo)致權(quán)力濫用的根本原因。文章主要從權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的必要性入手，對于權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督中存在的問題及原因進(jìn)行分析，進(jìn)而提出了權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督和制約途徑。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)督 制約 權(quán)力運(yùn)行 問題 對策

【中圖分類號】D630.9 ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

習(xí)近平總書記提出：“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行中的監(jiān)督和制約，將權(quán)力關(guān)進(jìn)到制度籠子中，形成不能腐、不敢腐、不易腐的機(jī)制。”同時，黨的十八屆三中全會重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)：要構(gòu)建執(zhí)行堅決、決策科學(xué)、監(jiān)督到位的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系，產(chǎn)生科學(xué)有效的制約及協(xié)調(diào)機(jī)制。這些都突出權(quán)力在運(yùn)行制約及監(jiān)督體系建設(shè)中的緊迫性和重要性，更加要求我們從頂層設(shè)計的高度進(jìn)行有效的改革，在深化政治體制改革方面著力規(guī)范權(quán)力的行使，這對我們實(shí)現(xiàn)人民賦予的權(quán)力，從源頭上防治腐敗，有著十分重要的意義。

權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的必要性

權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制是權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系中的關(guān)鍵部分。具體來說，它指的是建立在我國社會主義民主政治基礎(chǔ)之上的，以制約和監(jiān)督權(quán)力為核心的，以權(quán)力作為制衡關(guān)鍵，重點(diǎn)是明確的權(quán)威、層級節(jié)制，建立健全各項制度，形成懲治和預(yù)防腐敗的制度體系。只有在權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系下，才能把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力。只有將制度作為根本保障，確保權(quán)力在制度的范圍內(nèi)良性運(yùn)行，才能使決策更加科學(xué)，執(zhí)行更加高效。

加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督是避免權(quán)力異化的關(guān)鍵手段。權(quán)力是把雙刃劍，一旦缺少必要的制約及監(jiān)督，勢必會走向?yàn)E用和腐化。強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督機(jī)制，是避免權(quán)力異化的關(guān)鍵手段。權(quán)力運(yùn)行不穩(wěn)，沒有監(jiān)督制約，必定會形成腐敗。權(quán)力是強(qiáng)制性的力量，在權(quán)力運(yùn)行中，一旦出現(xiàn)偏離正軌的情況，社會中對應(yīng)的破壞作用就會很明顯，這種偏差，需要在一定機(jī)制下盡快阻斷，并且快速校正才能避免，這種關(guān)鍵機(jī)制就是權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制。所以，我們在不斷拓寬及健全監(jiān)督渠道的基礎(chǔ)上，才能將權(quán)力的運(yùn)行放在制約及監(jiān)督之下，才可以實(shí)現(xiàn)為人民用好權(quán)、掌好權(quán)。只有這樣，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)才可以更堅實(shí)，黨的執(zhí)政地位才能鞏固。

增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約及監(jiān)督是提高黨的執(zhí)政能力的要求。黨的執(zhí)政實(shí)踐活動中的兩個重要范疇是執(zhí)政意識及執(zhí)政能力。當(dāng)前，我國已實(shí)現(xiàn)計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)變，上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在黨的執(zhí)政中也應(yīng)更加注重法治社會的建設(shè)能力。黨只有不斷適應(yīng)社會各種不穩(wěn)定因素，才能在社會發(fā)展與進(jìn)步的動態(tài)平衡中，有效把握執(zhí)政權(quán)力的外部變化，監(jiān)督好權(quán)力的執(zhí)行，提高黨的執(zhí)政能力建設(shè)的自覺性和堅定性。只有把權(quán)力運(yùn)行置于有效約束和監(jiān)督之下，加大民主監(jiān)督的深度和力度，提高民主監(jiān)督工作水平，才能適應(yīng)黨的執(zhí)政能力的變化，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，維護(hù)國家發(fā)展和生存安全，滿足我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面。

加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督是社會主義民主政治的體現(xiàn)。在權(quán)利運(yùn)行制約及監(jiān)督機(jī)制中，一個關(guān)鍵原則就是社會主義民主政治。社會主義的民主政治在本質(zhì)上有人民當(dāng)家作主之意，只有公民有權(quán)力管理國家公共事務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)社會主義政治文明。社會主義政治文明的實(shí)現(xiàn)程度與人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)程度，以及權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的實(shí)現(xiàn)程度是一致的。只有強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，中國特色社會主義民主政治才能實(shí)現(xiàn)長久發(fā)展。同時，權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的健全已經(jīng)成為衡量一個國家法治化程度的標(biāo)準(zhǔn)之一，要建設(shè)高度的社會主義民主政治，法制的健全不可缺少，只有在健全的國家法制基礎(chǔ)上，才能保障權(quán)力運(yùn)行的順暢。

我國權(quán)力制約及監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)劣勢

我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，其基礎(chǔ)是社會主義民主政治。伴隨我國社會主義民主政治建設(shè)日益深入發(fā)展，黨和國家各項領(lǐng)導(dǎo)制度和工作制度的完備程度日益提高。這表明我們黨同國家權(quán)力在結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制方面加快了成熟的步伐，可以比較好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康發(fā)展。

與此同時，我們還應(yīng)看到，在權(quán)力的制約及監(jiān)督體系中，仍然存在一些不近人意的問題，主要體現(xiàn)在七個方面：

第一，沒有科學(xué)配置權(quán)力及權(quán)力結(jié)構(gòu)，監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)之間相互制約程度需要加強(qiáng)。

第二，權(quán)力集中程度過高，權(quán)力主要集中在一些重要領(lǐng)導(dǎo)干部手中，某些領(lǐng)導(dǎo)干部凌駕于組織權(quán)力之上，出現(xiàn)了“一言堂”的情況。

第三，界定權(quán)力不夠清晰，一些單位政事不分、政企不分，權(quán)力的掌握者存在“一邊當(dāng)裁判員，一邊當(dāng)運(yùn)動員”的不良現(xiàn)象，一些部門中職責(zé)交叉嚴(yán)重，一些領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力過大，工程建設(shè)隨意插手，司法審判、人事招聘也貿(mào)然插足，謀取私利情況嚴(yán)重。

第四，權(quán)力法制約束力不強(qiáng)，有些權(quán)力不在法律框架下設(shè)立，有些不是依法行使的權(quán)力，某些領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常由于程序違法使得手頭的工作處于被動。

第五，權(quán)力運(yùn)行中的公開透明程度不夠。容易出現(xiàn)暗箱操作及“潛規(guī)則”的情況。

第六，對權(quán)力監(jiān)督的力度不夠，由于不同監(jiān)督的合力不夠強(qiáng)，使得黨內(nèi)監(jiān)督的制度，尤其是黨的紀(jì)律檢查體制不夠健全，在監(jiān)督方面的權(quán)威性以及實(shí)效性方面還要進(jìn)一步增強(qiáng)。輿論監(jiān)督機(jī)制、法律監(jiān)督、民主監(jiān)督不夠完善，人民群眾在參與監(jiān)督中的渠道拓寬程度不夠。

第七，權(quán)力監(jiān)督制度需要完善，制度中的障礙及漏洞較多，有“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象存在，使得對權(quán)力的監(jiān)督管理作用不能完全發(fā)揮。

權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制存在問題及原因

市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與權(quán)力制約措施的滯后。首先，社會管理法制化和利益多元化發(fā)展的不匹配，使得制約監(jiān)督的效果不盡如人意。權(quán)力制衡是市場經(jīng)濟(jì)條件下社會的基本政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力制約均衡與政治的民主變革有著重要關(guān)系，政治民主的變革又需要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。

其次，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求有更多適應(yīng)制約監(jiān)督權(quán)力的法律來保障權(quán)力的有效運(yùn)行。市場經(jīng)濟(jì)的管理機(jī)制、法律制度都需要對權(quán)力加以規(guī)范，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期的特殊要求，實(shí)現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行中的國家生活和社會生活權(quán)力的日益民主化。

最后，權(quán)力制約措施的滯后性還體現(xiàn)在，對于阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)力濫用行為在懲處手段上的不明確，形式上的單一化，監(jiān)督檢查的低技術(shù)含量。在權(quán)力監(jiān)督方面，信息技術(shù)的應(yīng)用處于較底層面，游離于權(quán)力運(yùn)行之外，同時，涉及司法權(quán)力、司法管理體制和運(yùn)行機(jī)制等深層次問題沒有解決。只有在更有效的制約監(jiān)督機(jī)制下，社會主義市場經(jīng)濟(jì)才能持續(xù)健康發(fā)展，形成對于影響市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)力監(jiān)督制約。

忽視權(quán)力制約和監(jiān)督意識的觀念障礙。當(dāng)前一些干部對于權(quán)力運(yùn)行的制約存在意識上的障礙，不重視權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，對于權(quán)力的來源沒有認(rèn)識到位。在我國，人民代表由人民選舉產(chǎn)生。人民代表大會是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，人民代表手中的權(quán)力是人民賦予的權(quán)力，黨的權(quán)力應(yīng)該為人民造福。那些認(rèn)為手中權(quán)力的來源是領(lǐng)導(dǎo)的提攜或個人努力的觀念都是錯誤的。

某些領(lǐng)導(dǎo)干部沒有意識到黨的最大政治優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政后的最大危險是脫離群眾。錯誤的意識帶來了權(quán)力的制約監(jiān)督上的“空擋”，認(rèn)識不到權(quán)力的來之不易以及權(quán)力背后代表的利益關(guān)系，使得某些領(lǐng)導(dǎo)干部隨心所欲地使用權(quán)力，存有逃避監(jiān)督制約的僥幸心理和排斥監(jiān)督、壓制監(jiān)督的不良行為，甚至形成權(quán)力庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)。

權(quán)力制約和監(jiān)督的體制障礙未消除。權(quán)力的監(jiān)督制約未能良好地實(shí)施，原因之一是在體制中權(quán)力過分集中的弊端還沒有消除。這種情況主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，監(jiān)督體制在設(shè)置上沒有與監(jiān)督的內(nèi)在規(guī)律適應(yīng);第二，權(quán)力的集中程度過高，被監(jiān)督者受制于監(jiān)督者，導(dǎo)致在監(jiān)督中受監(jiān)督的都是層級比較低的工作人員，真正的權(quán)力濫用行為沒有受到監(jiān)督，這使得現(xiàn)實(shí)監(jiān)督存有一定的局限性。只有避免上層的全面壟斷，形成上、中、下三個層面的監(jiān)督機(jī)制，才能把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的措施

科學(xué)界定權(quán)力的邊界。當(dāng)前，要想將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠，就要科學(xué)界定權(quán)力邊界，優(yōu)化權(quán)力配置，使各種權(quán)力之間權(quán)責(zé)明確、清晰，把權(quán)力規(guī)范起來，使權(quán)力的運(yùn)作符合制度的要求。

第一，黨內(nèi)分權(quán)。黨內(nèi)分為決策機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)，賦予黨員權(quán)力，使黨員成為各級黨組織的主體，發(fā)揮黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督的作用。

第二，黨政分開。黨政分開主要是針對黨和政府的職能混淆、以黨代政的現(xiàn)象提出的，目的是確保黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨的組織領(lǐng)導(dǎo)及思想領(lǐng)導(dǎo)，不斷發(fā)揮黨總攬全局的職能，管好黨的路線、方針、政策。

第三，界定行政權(quán)的權(quán)力邊界。建立健全監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)的制約協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)，保證權(quán)力的平穩(wěn)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的權(quán)力配置，正確處理政府與市場的關(guān)系，減少政府對市場配置資源的過多干預(yù)，使市場在資源配置中起決定性作用。

完善權(quán)力運(yùn)行的體制機(jī)制。規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)行為，要著眼于依法設(shè)定整個職務(wù)行為，不局限于規(guī)范某個具體的個體或群體行為。其核心是依托憲法、黨章、法規(guī)形成制度約束慣例。

第一，規(guī)范職位設(shè)置。依照以權(quán)制權(quán)、科學(xué)設(shè)權(quán)、簡政放權(quán)、有限授權(quán)的規(guī)律，對于不同崗位在職能、職責(zé)以及運(yùn)作中的程序合理性進(jìn)行界定和規(guī)范。

第二，規(guī)范職務(wù)行為。要在法律制度下規(guī)范職務(wù)行為，對于通過職務(wù)行為中的法律程序以及保障程序給予違法的職務(wù)行為法律制裁，完善領(lǐng)導(dǎo)干部評價機(jī)制，不斷優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)干部的績效評價指標(biāo)體系。實(shí)現(xiàn)財政支出的公開透明，在社會中明確公告公示制度，形成決策的終身追究責(zé)任制，在財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)的公共權(quán)力中，解決權(quán)力與責(zé)任失衡、部門權(quán)力個人化的問題，不斷增強(qiáng)制度在公共權(quán)力使用和公共利益服務(wù)中的約束力。

第三，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序。要依照權(quán)力運(yùn)行公開的要求，不斷改進(jìn)政府的管理方式，實(shí)現(xiàn)公眾在重大事項以及公益項目中的監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)，建立專家論證和重大事項票決制，規(guī)范自由裁量權(quán)力的使用。

提高紀(jì)檢監(jiān)督的實(shí)效性。作為黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，紀(jì)委在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中責(zé)無旁貸。黨章對紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的地位、職責(zé)作了明確規(guī)定。然而，長期以來，在一些地方和部門，紀(jì)委履行監(jiān)督責(zé)任不到位，尤其在基層，紀(jì)委書記們（紀(jì)檢組長）主要圍繞各單位、各部門的黨務(wù)或行政工作開展，弱化了監(jiān)督主業(yè);一些人不明職責(zé)，缺乏擔(dān)當(dāng)，怕得罪人，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督。同時，因?yàn)楣ぷ鳈C(jī)制的原因，導(dǎo)致出現(xiàn)“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，下級監(jiān)督太險，同級監(jiān)督太難”等問題，執(zhí)紀(jì)問責(zé)失之于寬、失之于軟。

當(dāng)前，反腐敗斗爭正在深入推進(jìn)，扎扎實(shí)實(shí)的“打虎拍蠅”成績讓人振奮，但也應(yīng)看到，反腐倡廉的形勢依然嚴(yán)峻，群眾對腐敗的反應(yīng)還比較強(qiáng)烈，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要發(fā)揚(yáng)“釘釘子”精神，種好監(jiān)督“責(zé)任田”，敢于唱黑臉、當(dāng)包公，不斷提高執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的實(shí)效性、震懾力。另外，還需在機(jī)制上予以保障和推動。有問題發(fā)現(xiàn)不了是失職，發(fā)現(xiàn)問題不查辦是瀆職，查辦問題不能突破是不稱職，完善并嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究辦法，健全責(zé)任分解、檢查監(jiān)督、倒查追究的完整鏈條，堅持有錯必究、有責(zé)必問，才能有力倒逼各級紀(jì)委把監(jiān)督責(zé)任落到實(shí)處，投入到動真碰硬的正風(fēng)反腐中去。

扎實(shí)開展反腐倡廉的制度創(chuàng)新。要緊緊圍繞人民群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的突出問題，推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新;要建立健全監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)制約協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)性，使職責(zé)高效執(zhí)行，監(jiān)督變得有力，最大限度地防止權(quán)力濫用，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的依法運(yùn)行;要加強(qiáng)創(chuàng)建廉政風(fēng)險的防控機(jī)制，完善預(yù)防腐敗的信息系統(tǒng)，增強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行中行政全過程和全方位的監(jiān)管;要將行使行政的許可和處罰等在重點(diǎn)部門和直接管理人中落實(shí)，使管理人、財、物的重要崗位，成為風(fēng)險防范關(guān)鍵，進(jìn)行項目化管理以及權(quán)力腐敗運(yùn)行的專項治理。

建立健全群眾參與反腐敗的機(jī)制。要拓寬群眾參與反腐敗的渠道，同時完善群眾參與反腐敗的關(guān)鍵機(jī)制。堅持在“從群眾中來，到群眾中去”指導(dǎo)下，尊重基層的首創(chuàng)精神，支持、鼓勵、提倡群眾不斷在實(shí)踐中開拓創(chuàng)新，將中央反腐倡廉的重要決策部署，結(jié)合本地區(qū)本部門本單位實(shí)際情況，創(chuàng)造性地完成相關(guān)工作;要及時總結(jié)基層及群眾創(chuàng)造實(shí)踐中的新經(jīng)驗(yàn)，特別是些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)之后的成功做法，論證之后上升成為制度，形成規(guī)律性的認(rèn)識，最后指導(dǎo)實(shí)際工作;要立足于在反腐倡廉建設(shè)的發(fā)展中，不斷深入群眾、深入基層、深入實(shí)際調(diào)查研究，加強(qiáng)基層經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，在繼續(xù)研究論證和征求的意見前提下，提出新舉措、新辦法、新思路，實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新的統(tǒng)一。

繼續(xù)保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢。腐敗現(xiàn)象如同侵入黨和國家肌體的病毒，決不能掉以輕心。以堅決的態(tài)度反腐，減少黨在長期執(zhí)政中腐化變質(zhì)的情況，是我們長期的重大政治任務(wù)。反腐敗不能僅停留在治標(biāo)層面，只有加快治本的制度建設(shè)，通過制度反腐，才能構(gòu)建常態(tài)化、科學(xué)化的反腐敗體系。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“反腐敗高壓態(tài)勢必須繼續(xù)保持，堅持以零容忍態(tài)度懲治腐敗”。十八大以來，中央在懲治腐敗問題上態(tài)度堅決，堅持有腐必反、有貪必肅，“老虎”、“蒼蠅”一起打，對于觸犯國家法律和黨的紀(jì)律者，一查到底，絕不手軟。當(dāng)前，要運(yùn)用法治思維和法治方式反腐敗，形成對腐敗分子的高壓態(tài)勢。事實(shí)證明，黨紀(jì)國法面前沒有例外，我們黨言出必行，以重拳反腐的實(shí)際行動，構(gòu)筑起懲防腐敗的“高壓線”與“防火墻”。

（作者單位：中共梧州市委黨校;本文系2014年度梧州市委黨校課題“圍繞權(quán)力制約監(jiān)督，構(gòu)建四個防腐機(jī)制”研究成果，項目編號：2014sjkt02）

責(zé)編 /于巖（實(shí)習(xí)）