自貿區：中國改革開放的試驗田

龔寒

2015年3月24日，中國中央政治局召開會議，審議通過廣東、福建、天津自貿區總體方案。這是繼上海自由貿易試驗區成立之后的又一重大舉措。

上海自貿區的成立，被認為是和中國20世紀80年代建立深圳特區、2001年加入WTO一樣，在中國對外開放歷史上具有標志性意義的事件，是中國政府在改革涉入深水區后的一次大膽嘗試。

以開放倒逼改革，是中國政府在上海自貿區成立之初便確立的理念。多位從事自貿區研究的專家在接受本刊記者采訪時強調，自貿區不是政策洼地，其核心任務是制度創新。通過試驗，總結出可復制、可借鑒的經驗，推廣至全國，為國家全面深化改革率先探索，才是中央的真正用意。

國務院發展研究中心對外經濟研究部原部長張小濟在接受本刊記者采訪時表示，現在習慣于提“自貿區”，但其完整表述應該是“自由貿易試驗區”。

“關鍵在‘試驗’二字，就是在改革開放里先走一步。很多地方還是把眼睛盯在先走一步的紅利上，其實更需要的是承擔起先走一步的責任。”張小濟說。

2013年9月29日，上海自貿區正式掛牌。國務院總理李克強曾指出，設立上海自貿區將是本屆政府打造中國經濟“升級版”的重要舉措。

國泰君安證券首席經濟學家林采宜曾撰文表示，上海自貿區誕生的內因，在于中國經濟需要尋求新增長點。國際需求疲弱，勞動力成本升高導致產業轉移，傳統依賴出口的增長方式已難以為繼；外因則源于全球貿易競爭。美歐日三大經濟體力圖通過TPP（跨太平洋伙伴關系協議）、TTIP（跨大西洋貿易和投資協議）和PSA（諸邊服務業協議）形成新一代高規格的全球貿易和服務規則來取代WTO。

“尤其是TPP，要求成員國彼此免除關稅，并且全面開放包括農業、金融服務業在內的幾乎所有經濟領域，實現資本、人員的真正流動。新的游戲規則和可能出現的新貿易格局倒逼中國在較短的時間窗口內開展試驗。”林采宜強調。

這種試驗首先落在了中國開放度最高、綜合經濟實力最強的城市上海身上。

上海自貿區的方案，確立了其改革的方向：擴大服務業開放、推進金融領域開放創新，具有國際水準的投資貿易便利、高效便捷的監管以及規范的法制環境。

2014年9月，上海自貿區成立一周年之際，上海市委書記韓正表示，上海自貿區最大的亮點在于負面清單管理，而最大的挑戰來自政府的事中、事后監管。在“負面清單”出現之前，中國外商投資管理的主要依據是《外商投資產業指導目錄》，指導目錄分條列出了對外資的鼓勵類、限制類和禁止類行業。

2014版負面清單相比2013年的大幅削減，特別管理措施由原先的190條調整為139條，減少51條，其中實質性取消了14條管理措施，放寬了19條管理措施。為了推行負面清單管理制度，全國人大授權上海自貿區暫停有關外商投資的三部法律，期限是3年。

韓正表示，2015年版的負面清單將進一步縮短。列入清單的內容完全由市場主體自主決定，政府不再干預企業和微觀經濟，而是在市場發展的過程中實施事中事后監管。這對政府的工作提出了新的高要求，從以往以審批為主的管理模式轉變到事中、事后的科學監管上，更加按照國際規律辦事。

“這些制度的創新，從體制機制和管理制度上切實為營商創造了非常好的環境，特別是提高了效率、激發了市場活力、降低了企業運營成本。這些制度保證了內資外資、國企民企的同等、公平待遇。”韓正說。

數據顯示，上海自貿區成立一年后，新增企業1.26萬家，超過上海過去20年的累計總和。新設外資企業1784家，已經辦結了107個對外投資備案，中方對外投資總額累計23億美元。同時，一年來上海自貿區有21項制度在全國復制推廣。其中，投資管理方面有6項、貿易監管方面有9項、金融創新方面有6項。

2015年3月9日，商務部新聞發言人、政策研究室主任沈丹陽在網絡訪談時表示，上海自貿區的改革措施，大部分都將在新成立的三個自貿試驗區繼續試驗推廣。

新成立的廣東、福建、天津三個自貿區，被認為各具優勢。廣東毗鄰香港，是中國改革開放的最前沿，以及中國作為“世界工廠”的起點。2014年，廣州GDP總量達1.66萬億元，增速8.5%；福建鄰近臺灣，平潭試驗區在兩岸合作上已經做了諸多嘗試；而天津則是京津冀地區的港口城市，天津自貿區也是長江以北的唯一自貿區。

沈丹陽表示，廣東自貿區將主要立足于與港澳的融合與合作，推進粵港澳服務貿易自由化，帶動泛珠三角和內陸地區產業轉型升級；福建自貿區將以深化兩岸合作為著力點，積極推進和臺灣地區投資貿易便利、人員往來、服務業開放合作模式；而天津自貿試驗區則將致力于推動實施京津冀協同發展，促進區域產業合作轉型升級，共同建設區域科技創新和人才高地，增強口岸服務輻射功能。

從外界的反應來看，在廣東自貿區中，前海現代服務業合作區雖只有15平方公里，但在金融創新和人民幣國際化方面肩負重任，被定位為安全高效的粵港澳深度合作示范區，其金融改革被寄予很高期待。

金融改革是前海現代服務業合作區成立之初即確定的方向。2015年“兩會”期間，招商銀行馬蔚華委員建議盡早開行“深港通”，吸引海外資金加大對內地股市的投資，使香港、上海、深圳在一個共同的平臺上各顯優勢，公平競爭，為中國經濟的發展共同做出貢獻。張小濟認為，前海金融步子可以邁得大一些，金融改革力度甚至有望超過上海。

雖然有關部門表示對新的自貿區還沒有具體規劃，但各地申請自貿區的熱情卻不減，這種熱情在兩會期間尤其明顯。

面對當前各地申報自貿區的熱情，上海市政府參事室主任、上海自貿區實驗區協同創新中心理事會理事長王新奎認為“應該熱情”：“政府報告中已經提到，要‘構建全方位對外開放新格局’。中央現在要求，開放就是改革，一定要拿出改革成果，并提供可復制、可兌換的經驗。不是申報到了，就有特殊政策傾斜，如果指望這個，肯定會失望的。”

王新奎曾深度參與了中國上海自由貿易試驗區總體方案設計。他說，早在上海自貿區做總體方案時，全國各地就紛紛申請自貿區，觀念上還是通過劃一塊地要特殊政策，后來中央及時糾正了這一傾向。

“2014年5月份，習近平主席在視察上海自貿區時講得很清楚，不搞碎片化，不搞政策洼地，不搞跑馬圈地。當前粵閩津三個新自貿區都是在這樣的指導思路下設立的。”王新奎說。

張小濟告訴本刊記者：“在自貿區成立之前，李克強總理曾經問上海市的領導，你們是要政策，還是要改革？他們回答，要改革。”

但地方官員是否有主動改革的動力？如何避免以改革名義要政策？

“中央現在把得很緊，如果你提上來的方案，提不出新的試驗內容，沒有真正承諾和承擔起改革開放先行先試的責任，只是比照別人，那就不予以批準，后面排隊的一大堆。自貿區不只是對當地發展有好處，最重要的是要對全局有所貢獻。”張小濟表示。

張小濟認為，自貿區的未來前景取決于兩個方面，一個是地方的積極性，一個是中央的授權。

“也就是它想試什么，讓它試什么。我認為，中央各部門該放權的要放權，把試驗空間給人家留足了。否則本來不是做盆景，你綁得太多了，最后還是盆景。”張小濟說。

廣東、福建、天津三個自貿區的掛牌，令許多人聯想到改革開放初期，多個經濟特區設立帶來的新一輪開放熱潮。

“2015年的政府工作報告提到，開放也是改革。我們的觀念終于轉變過來了。”在接受本刊記者采訪時，王新奎指著政府工作報告中這一行字，由衷地感到欣慰。

王新奎說，我們過去衡量對外開放，標準是進出口貿易多少、外資吸引多少、在國民生產總值里占多少，而總理在工作報告中的提法是“以開放贏得發展的主動”，這意味著開放的水平高低，要看是不是能贏得主動。

在王新奎看來，這一觀念轉變的根本原因，在于看清了新一輪經濟全球化的方向。過去是以行業分工，現在則是以價值鏈來分工。

“高水平的開放不是一個量的概念，而是質的概念，而且要拿到國際上去評價。”王新奎說。

在這個過程中，政府角色變化是一大考驗。李克強曾提到，政府要勇于自我革命，給市場和社會留足空間，為公平競爭搭好舞臺。

張小濟在調研中發現，由于一些部門管理滯后、改革不配套，影響了改革紅利的釋放。“例如，通過取消審批，公司很容易領到工商營業執照，但因為一些行業許可仍然盤踞，導致領了執照卻開不了業。一些權力部門仍然在‘守’，所以總理這次提出三證合一，要進一步取消沒有必要的行業準入和資質規定等等。”

“我們改革中的難點，也是今后要集中精力推進的重點，是政府的管理創新。”韓正說，“什么叫政府的自我革命？就是要改變過去一直延續到現在的、以審批為主、特別是以前置審批為主的政府管理模式，這必須改變。自貿試驗區探索的，就是對過去政府以審批為主的管理模式的顛覆性創新。”

“一年前，我們對制度創新重要性的認識，遠遠沒有今天認識得這么高、這么深。”韓正曾對媒體表示，“自貿試驗區改革探索的根本大背景，是國家全面深化改革中的核心問題，就是要把黨的十八屆三中全會提出的處理好政府與市場的關系這一根本改革，在自貿試驗區里試出整個制度體系，這是最大的國家戰略。”