收官“十二五”

蘭辛珍

“對于完成‘十二五’規劃的這些任務和目標我們是充滿信心的。”2015年3月5日國家發展和改革委員會主任徐紹史在北京梅地亞中心舉行的十二屆全國人大三次會議新聞中心記者會上如是說。

2015年是中國“十二五”規劃收官之年，“十二五”規劃指標完成情況，將直接影響到“十三五”規劃的制定。

在年初釣魚臺國賓館舉行的“中國經濟50人論壇2015年年會”上，聯辦財經研究院院長、國家稅務總局原副局長許善達呼吁，制定“十三五”規劃之前，要先評估一下“十二五”規劃，特別是要把沒有完成的指標評估一下，找出原因。

這一呼吁得到了社會各界的贊同，在2015年的全國“兩會”上，“十二五”規劃完成情況，也成了代表委員及媒體討論和關注的焦點。

“‘十二五’規劃有24個主要指標，絕大多數達到了預期進度的要求。比如經濟增長速度、城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入增速，都完成得較好。還有一些指標已經提前完成了規劃的目標，比如城鎮新增就業已經提前完成，城鎮參加基本養老保險的人數等。” 徐紹史說。

國家發改委是中國國民經濟與社會發展總體規劃的總設計單位。從2015年中央政府決定對“十三五”規劃進行前提研究起，國家發改委就已經著手對“十二五”規劃落實情況進行評估總結。

國家發改委發展規劃司副司長周南表示，國家發改委對“十二五”規劃實施落實情況的評估得到了中央政府的支持，2014年3月和9月，李克強總理兩次做出“對‘十二五’規劃落實情況進行總結評估”的指示。

為了做好對“十二五”規劃的評估，2014年12月22日，國家發改委發展規劃司組織召開了全國“十二五”規劃總結評估座談會，東部和東北共13個省（市）發展改革委人員，教育部、科技部等15個國務院相關部門人員，以及國務院發展研究中心、環境保護部環境影響評價中心、工業和信息化部、國家開發銀行、中國農科院、中國科學院等部委官員及相關專家參加了會議，就“十二五”規劃進展情況和規劃實施制度展開了深入交流。

周南說，對“十二五”規劃進行評估，既是摸清中國經濟社會發展底數進而科學制定“十三五”規劃的需要，又是總結規劃實施經驗與不足進而健全規劃實施制度的需要。

周南表示，在規劃評估中，國家發改委會綜合評估規劃的指導方針、發展目標、戰略任務、工程項目、改革舉措等進展情況，分析規劃實施制度的科學性和有效性，而且會更多采用第三方評估的組織方式，強化評估結果的客觀性，避免政府自拉自唱、自己給自己唱贊歌的現象。

記者從國家發改委得到的一份報告顯示，“十二五”規劃實施以來，面對國際金融危機的深層次影響和國內外發展環境的變化，在黨中央、國務院堅強領導和全國各族人民共同努力下，中國經濟轉型發展取得積極進展，主要目標實現程度良好，各項重大戰略任務積極穩步推進，經濟社會發展取得新成就。

報告表示，2011年國內生產總值增長9.2%，2012年增長7.8%，2013年增長7.7%，2014年增長7.4%。經濟增速高于“十二五”規劃確定的年均增長7%的預期目標。

中國政府實施積極促進就業、提高勞動力素質的政策，2011年至2014年，城鎮登記失業率穩定在4.1%，低于“十二五”規劃5%的控制目標。

從這兩個指標可以看出，中國經濟增長速度雖然在回落，但就業形勢良好，說明中國經濟是在穩定發展的。

國家發改委在報告分析中也證實了這一點。報告表示，“十二五”期間，中國經濟結構調整取得新進展。內需對穩增長支撐作用顯著增強。2011至2014年內需對經濟增長的貢獻率均超過100%。

顯然，中國政府堅持把擴大消費需求作為重點的政策發揮了作用，其中，產業結構調整取得進展，三次產業結構繼續優化是“十二五”期間最大的亮點之一。

報告顯示，在產業結構調整中，戰略性新興產業發展取得進展，高技術產業快速發展，重點產業振興和技術改造取得成效，化解產能過剩、淘汰落后產能工作取得進展，企業兼并重組積極推進。以互聯網為牽引的電子商務、產品定制、物流服務和第三方支付等發展迅速，物聯網、云計算、互聯網金融、網絡傳媒娛樂、研發設計服務等新興業態蓬勃發展。

在“十二五”期間，另一大亮點是，改革開放穩步推進，重點領域和關鍵環節改革取得成效。

國家發改委的報告顯示，中國國有經濟戰略性調整和壟斷行業改革取得成效，國有企業公司制、股份制改革不斷深化。貫徹落實促進非公有制經濟發展政策措施，非公有制經濟發展環境不斷改善。政府機構改革和職能轉變取得積極進展，完成新一輪國務院機構改革，取消、調整、下放1000多項行政審批事項，啟動地方政府職能轉變和機構改革，事業單位分類改革穩步推進，電子政務應用進一步深化。鐵路行業實現政企分開，“三網”融合試點穩步推進。

在“十二五”期間，中國能夠成為全球第二大經濟體，成為最大引資國，成為發展中國家最大對外投資國，這一切成就與國家“十二五”規劃的落實是分不開的。

雖然規劃落實進展順利，但記者從國家發改委的報告中發現，個別指標的實現進度較慢，需要給予高度關注。

一是能源消費強度控制指標要實現5年下降16%的目標，2015年需要降低4%以上。2014年能源消費強度下降了3.7%，2015年要超過這一數字，壓力很大。

二是二氧化碳排放強度控制指標要實現5年下降17%的目標，2015年也需要下降4%以上。二氧化碳排放強度與能耗強度密切相關，能耗強度下降幅度滯后于目標要求，直接影響了二氧化碳排放強度降低目標的實現進度。

三是能源消費結構優化指標，要實現到2015年非化石能源占一次能源消費比重11.4%的目標，2015年還要累計提高3個百分點。

四是氮氧化物排放量下降指標，要實現5年下降10%的目標，似乎已經不可能。由于脫硝電價政策試行期間火電廠脫硝意愿不強、設施建設滯后，以及機動車油品標準和質量偏低等諸多原因，氮氧化物排放總量在這幾年并沒有明顯下降，個別年份還有升高，如2011年，氮氧化物排放量比2010年升高了5.7%。

事實上，最近兩年襲擊中國東部大部分地區的霧霾，比上面這些數字更有說服力。

問題還不止這些。許善達表示，“十二五”規劃里提出的提高居民收入的比重是降低政府的比重還是降低企業的比重是不知道的。因此，定的政策也都模糊。第二個問題是環保計劃上的一個制度矛盾，即政府收了綠化費之后還要企業搞綠化。政府不能這邊收了錢，那邊不承擔責任。第三個問題是稅收方面的問題。其中之一是增值稅和營業稅的征稅率是17%，但實際上的稅負按照可比口徑要比17%高很多。

許善達說，“十三五”期間，這些問題都不能回避，否則最后還是污染等生態破壞，職工勞保等社會保障不能落實。

離“十二五”結束只有幾個月時間了，沒有落實的這些指標該怎么辦？留給“十三五”，還是加大力度完成？國家發改委更傾向于后者。

徐紹史指出，為了完成“十二五”節能環保指標，建議下一步強化節能環保治理措施，實行能源消費總量和能耗強度雙控考核，提高行業能耗準入門檻，嚴禁對高耗能企業實行優惠電價，落實燃煤電廠脫硝等環保電價政策。

國家發改委的報告也表示，從國際環境看，國際金融危機爆發至今，深層次影響尚未結束，美、歐、日等主要發達經濟體經濟復蘇動力仍顯不足，全球經濟穩定復蘇依然緩慢且存在變數，國際需求難現過去的強勁增長。從內部環境看，國內經濟增長的要素和約束條件正在發生變化，隨著人口老齡化水平和勞動人口撫養比提高，中國勞動力成本進入上升通道，加之企業生產經營的資源環境成本約束加大，支撐高速增長的傳統比較優勢正在弱化。前幾年形成的一大批過剩產能和部分城市的房地產泡沫需要逐步消化；過高的整體經濟杠桿率和地方政府性債務，也需要通過穩健的去杠桿過程加以消化。

上述發展條件和環境的變化，使“十二五”及未來經濟增長面臨一定的下行壓力，必須通過優化宏觀調控政策組合，為穩增長和調結構營造良好宏觀環境，既要防止一些地區不顧條件盲目追求高增長，進一步加重產能過剩和債務風險，加劇節能減排壓力，又要守住經濟增長底線，避免引發就業、財政、金融等連鎖反應，防止經濟出現大的波動，在確保“十二五”規劃預期增長目標實現的基礎上，為中長期穩健增長奠定堅實基礎。

記者了解到，之前國家發改委、國土部、環保部、質檢總局等都下發了一些文件，啟動鋼鐵、電解鋁等行業的信息平臺建設，公示投資、項目核準、產能利用率等內容，同時跟金融、土地、環保等部門聯網，停止核準備案過剩行業新增產能項目，也停止辦理用地預審、環評、岸線使用等手續，規范行業準入，清理項目貸款。

在加大落實已有政策的同時，國家發改委將加大實行能源消費總量和能耗強度雙控考核，公布考核結果，強化社會監督。大力推進結構節能，嚴格執行能評制度，加快淘汰能效偏低的落后產能，對能源消費增量超控或節能進度滯后地區，暫停核準新上高耗能項目，實行能耗等量或減量置換。加快高效節能技術推廣，繼續實施節能重點工程。

國家發改委還將加強突出環境問題的治理，加大主要污染物減排力度，對年度減排目標未完成、重點減排項目未按目標責任書落實的地區和企業，實行階段性環評限批。對集中顯現的大氣、水體和土壤污染問題，加大治理和修復力度。

這些政策對“十二五”未完成指標的作用有多大，誰都無法給出絕對肯定的答案，但做了總比沒有做好。很期望，“十二五”能有個完美的“收官”。