生態補償的中國進行時

張洪

從“APEC藍”到“兩會藍”，環境治理再次成為2015熱議話題，而旨在平衡經濟發展與生態保護矛盾的生態補償政策，則備受各方關注。

新修訂的環境保護法于2015年1月1日起施行，此次修訂中的一個亮點是法律明確規定國家建立、健全生態保護補償制度。

這一制度的建立，曾被持續討論。 2014年11月，全國政協專門組織聯合調研組走進四川等地，調查“生態補償”機制的現狀，摸索生態補償方式的不同種類和形態。而早在2015年地方“兩會”期間，生態補償便成為代表委員密切關注的話題。

2015年3月3日，河南工商聯副主席陳世強在接受本刊記者采訪時表示，環境治理一定要加強生態補償，要加強國家的生態立法，打破區域的本位主義，正確處理好生態與現行發展的關系。

建立生態補償機制是保護生態環境的大勢所趨，中國高度重視生態補償機制建設，近年來，對這一機制的完善在不斷發力。

2005年，中國出臺“十一五”規劃，首次提出按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態補償機制。

“十二五”規劃綱要則提出，設立國家生態補償專項資金，推行資源型企業可持續發展準備金制度，加快制定實施生態補償條例。

中共十八大報告明確要求，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。

在發展和保護不能完全平衡一致的情況下，從國家層面進行生態補償，可以實現再平衡。全國人大連續多年將建立生態補償機制作為重點建議。2005年以來，國務院每年都將生態補償機制建設列為年度工作要點，并于2010年將研究制定生態補償條例列入立法計劃。

杭州是中國第一批建立和實施生態補償機制的城市，在生態補償機制上進行了成功嘗試。

杭州生態資金的亮點在于補償范圍，即突破財政體制實行了跨財政區域的補助政策。財政上繳到哪一級，就由哪一級來實行財政資金補助。從2006年到2013年8月，杭州市財政轉移支付生態補償資金4.5億元人民幣。在杭州市財政的支持下，上游縣（市）啟動了一大批生態建設和環境基礎設施項目，改善了500萬人的人居環境，保障了500萬人的飲水安全。

隨著中國工業化進程的加速，各類有限資源消耗劇增，石油消費量增長100%、天然氣增長92%、鋼增長143%。由于石油、煤炭等稀缺資源的大規模使用，衍生了霧霾、煙霾等大氣災害。

江蘇省環保廳廳長陳蒙蒙透露，2015年江蘇嘗試空氣生態補償，《江蘇大氣污染防治條例》3月起施行，對空氣質量優秀的城市獎勵100萬人民幣，良好的城市獎勵50萬，沒有達標的城市則啟動約談機制。

他表示，環保部門將加大執法監管力度，每周發布各市PM2.5“成績單”，如果不達標就點名。每個月的環保報表給主管領導，連續幾個月不正常，就要采取措施。

湖南省環保廳副廳長潘碧靈長期關注生態補償。他提議將地處長沙、株洲、湘潭三市結合部的長株潭城市群生態—“綠心”地區納入國家重點生態功能區生態補償范圍，以實現可持續發展。

如何更好地實行生態補償？河南工商聯副主席陳世強認為，首先，中央財政要加大投入，將其列入財政預算。同時，扶貧資金要跟進，林農的貸款要貼息，農業開發銀行要降低貸款利率。他表示，這些直接和間接的補償機制會給生態環境帶來福音。

“生態立法必須走在前面，然后是補償的跟進。”陳世強表示，這些要和中國的國力有機結合起來。

生態補償涉及的利益關系復雜，國際上也無成熟經驗可借鑒。在采訪中，記者了解到，中國的生態補償力度有待進一步加強是來自各方的建議。補償范圍偏窄、補償標準普遍偏低、補償資金來源渠道和補償方式單一、補償資金支付和管理辦法不完善是亟待克服的問題，“積極探索，深入研究，擴大試點，慎重立法”是普遍共識。

“中國生態補償機制實踐仍處于發展初級階段，尚未建立起一套全面、系統、完善的生態補償機制和生態補償政策體系，與生態文明建設要求、廣大人民群眾的期盼相比，仍有很大差距。”潘碧靈說。為此，他建議建立生態補償長效機制，加大生態補償投入力度，擴大生態補償適用范圍，探索多元生態補償方式，從源頭完善生態補償機制。

四川省人大常委會副主任張東升建議通過立法推動生態補償的法制化、制度化和規范化。他認為，現行的環境保護法律法規中，關于生態補償的規定比較抽象、籠統，適用性不強。另外，各部門分別立法，導致各自的規定存在重疊和矛盾，分散的生態補償規定僅對某個要素進行補償，造成整體功能保護不足，陷入了“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的困境。

他建議，首先明確國家生態補償的基本原則和目標，進一步細化和完善管理機制和各項制度。按照“保護者得益、受益者補償、損害者賠償”的原則來確定生態補償的種類、范圍。

在中國，建立生態補償機制的重點領域一般以自然區域為劃分標準，往往和現行行政區劃不一致，山東臨沂大源生物科技公司董事長唐開平認為，在規劃上一定要尊重自然區域作整體性的統籌部署，尤其是產業集群的區域特色。

張東升也建議，應根據各種環境保護措施所導致的收益損失來確定補償標準，然后再根據不同地區的環境條件等因素制定出有差別的區域補償標準。

“生態補償不一定必須是經濟補償，因為涉及怎么補、補多少的問題不好解決。”河北省農科院院長王慧軍提議，“生態補償也可以是市場份額和人力資源的補償，這樣操作起來比較現實、容易些。”

對于生態補償的重要性，陳世強深有體會，“林業和農業是生態的根基，如果國家不進行有償機制補償，生態保護很難進行。”為此，他呼吁國家加快立法步伐，建立長效機制，使生態系統更好地休養生息，造福于人。