聯合國2015年后全球發展議程：從理念到實踐

陳迎

2000年9月，秉承聯合國會議和首腦會議精神，第55屆聯合國大會召開千年峰會，各國首腦齊聚一堂，通過了《聯合國千年宣言》。各國承諾將建立新的全球合作伙伴關系，以降低極端貧窮人口比重，并設立了一系列以2015年為最后期限的目標，即“千年發展目標”。由于千年發展目標即將于2015年到期，聯合國啟動了2015年后發展議程的國際進程，各種討論、磋商和談判十分活躍。2015年后發展議程在理念上有何新變化，在實踐中如何落實可持續發展目標，談判熱點及其未來走向等問題受到各國政府和國際社會的高度關注。

“千年發展目標”的制定和實施

《聯合國千年宣言》為人類在新世紀的發展指明了方向，確定了任務，特別強調了減少極端貧窮狀況，促進每一個人實現發展權，并使全人類免于匱乏。“千年發展目標”以發展與消除極端貧困為中心確定了八大重點領域[1]和21個可操作的具體目標，在2002年南非約翰內斯堡舉行的世界可持續發展首腦會議上，得到與會各國代表的充分肯定。各發展中國家紛紛制定實施千年發展目標的國家戰略，聯合國定期發布報告，評估各項目標的實施情況，推動千年發展目標的實現。不同地區或國家也發布各自千年發展目標實施情況的報告。

2014年聯合國發布《聯合國千年發展目標報告（2014）》[2]，評估全球落實千年發展目標的進展。報告顯示，全球貧困人口減半的目標已比預定的2015年提前完成。發展中地區90%的兒童正在享受初等教育，男女兒童入學率的差距已減小。在與瘧疾和肺結核作斗爭方面也已取得巨大的成績，各項健康指標都有所提高。過去20年間，兒童五歲前死亡的可能性減少了近一半。這意味著每天有約1.7萬名兒童得救。無法獲得改善水源的人口減半的目標也已實現。通過各方一致和集中的努力，許多具體目標已完成，挽救了很多人的生命，改善了很多人的生活。盡管如此，聯合國千年發展目標總體議程仍未完成。例如，全球二氧化碳排放繼續呈上升趨勢，2011年比1990年的水平高出近50%。全球每年喪失數百萬公頃的森林，許多物種瀕臨滅亡，可再生的水資源也變得更為稀缺，因此非常有必要加大努力，實現千年發展目標的全部具體目標。

中國在落實千年發展目標方面取得了令世界矚目的成就，大約每三年對實施情況進行一次全面的評估。2013年9月，中國發布了《中國實施千年發展目標進展情況報告（2013）》[3]，全面介紹了自2010年以來中國推進落實各項千年發展目標的情況。根據報告，目前中國已提前完成千年發展目標提出的實現減貧、饑餓人口減半、普及初級教育、消除中小學教育性別歧視、降低五歲以下兒童死亡率、防控結核病和瘧疾、提供安全飲用水和基本環衛設施等七個發展指標，在促進充分就業、防治艾滋病等目標上取得積極進展，并在南南合作框架下向其他發展中國家提供了力所能及的幫助。報告同時也指出，中國仍然是發展中國家，發展不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，還有近億貧困人口，全面實現千年發展目標仍需付出艱苦不懈努力。

盡管在全球層面千年發展目標尚未完全實現，各地區和國家進展也不平衡。但千年發展目標畢竟取得了一些積極進展，是發展領域國際合作的重要成果。除了發展中國家自身的努力和發達國家提供發展援助之外，聯合國始終不遺余力在國際社會推進各項目標的落實，做出了巨大貢獻。此外，非政府組織也為推動千年發展目標的落實發揮了非常重要的作用。

“2015年后發展議程”的全球大討論

發展關系著全人類的未來。聯合國啟動2015年后發展議程的國際進程以來，全球在多個層面圍繞該議題掀起了一場聲勢浩大的討論。

參與討論的首先是各國政府，討論的平臺除了聯合國大會之外，還新建了可持續發展目標開放工作組就可持續發展目標進行談判；在繼承和擴展原有21世紀議程下的可持續發展委員會基礎上建立了高級別可持續發展政治論壇，為全球層面可持續發展順利實施提供政治領導力和指導；建立了政府間可持續發展融資專家委員會，專門就可持續發展的融資戰略向聯合國秘書長提出相關建議。其次，聯合國秘書長潘基文組織和整合聯合國系統各個部門，建立了聯合國系統工作組，任命27位各國政要組成2015年后發展議程高級別名人小組。2013年5月名人小組發表了《新的全球伙伴關系：通過可持續發展消除貧困和轉型經濟》[4]。潘基文還委托哥倫比亞大學地球研究所主任杰弗里·薩克斯教授牽頭建立了各界專家組成的可持續發展行動網絡，該網絡于2013年6月發布《可持續發展行動議程》的報告[5]；此外，聯合國發展組還在全球、區域和國家層面就2015年后發展議程的一系列關鍵主題開展了專項咨詢活動，并于2013年9月發布《一百萬個聲音：我們憧憬的世界》的報告[6]，匯集全球超過130萬人的不同觀點和對2015年后發展議程的期待。最后，氣候變化作為人類社會面臨的最嚴峻的挑戰之一，與可持續發展密切相關。國際氣候談判對2015年后發展議程也具有重要影響。目前，《聯合國氣候變化框架公約》下的德班平臺談判處于非常關鍵的時期。2015年底的巴黎會議將達成一個適用于所有締約方的新的國際氣候協議，各主要締約方都會提出到2030年各自的減排目標，這些目標也將成為可持續發展目標的重要內容。

人們越來越清晰地認識到，2015年后發展議程不應是千年發展目標的簡單延續，而應利用這次機遇促進人類發展歷程的重大創新和變革。面對世界經濟和政治格局的深刻變化以及一系列全球新挑戰，如人口膨脹、資源短缺、環境退化、社會不公平加劇等等，國際社會迫切需要重新審視可持續發展的理念和內涵，構建新的全球可持續發展治理框架，促進發展模式的根本轉型。

對比千年發展目標和2015年后發展議程，可以看到許多方面都在發生變化。千年發展目標主要是針對發展中國家的發展援助，目的是減少極端貧困，改善世界最貧窮和最脆弱人群的生活，滿足他們的基本需求。從發展理念看，千年發展目標雖然強調實現人的發展，但對可持續發展理念重視不夠，傳統增長模式在實現減貧的同時往往帶來資源耗竭、環境污染、加劇社會不公平等負外部性。決策方式基本上是“自上而下”，通過聯合國各成員國之間的談判制定，非政府組織和廣大民眾幾乎沒有參與的渠道。千年發展目標的實施，主要通過經濟增長提高貧困人群的收入，以及公共服務和基礎設施等“硬件”建設。

2015年后發展議程的討論已經明顯反映出其包含更高層次、更豐富的內涵。2015年后發展議程強調“為了所有人”、“一個也不要落下”，覆蓋可持續發展的各個重點領域，因此最終成果將是全球性、普遍適用的可持續發展綱領和指導性文件。從發展理念看，2015年后發展議程明確要改變傳統增長模式，強調包容性增長和可持續發展。決策方式從一開始就提倡開放和包容，不僅聽取專家學者的意見，還利用信息技術和互聯網平臺為普通人提供表達訴求的渠道，鼓勵利益相關者都來積極參與討論。從這個意義上講，討論本身就是一個宣傳教育、凝聚共識的有效過程。2015年后發展議程目標的實施，在硬件建設之外還需要“軟件”建設，強調促進意識和行為轉變，健全法律和政策等，推動建立可持續發展的治理框架和機制?？梢灶A見，2015年后發展議程的目標覆蓋面更廣，重點領域之間的關聯性增強，更注重目標之間的協調性，實施難度將有所增大。

“可持續發展目標”的前景

“可持續發展目標”是2015年后發展議程的核心內容之一。各方對可持續發展目標的制定存在一些分歧。例如，發達國家強調全球普適性原則，希望制定一套適用于所有國家的可持續發展目標，將環境可持續性作為可持續發展目標的導向和最重要的領域，同時在可持續發展目標的執行手段中納入良治、民主、人權、透明度等概念，試圖鞏固和強化其在2015年后國際發展合作中的戰略優勢地位。發展中國家則要求堅持公平和共同但有區別責任的原則，強調各國有權選擇適合自身國情的發展道路，反對偏離發展的主題，弱化或忽視千年發展目標的要素及其實施中的經驗教訓，警惕發達國家以轉變治理模式、提高透明度等為名來為國際發展合作附加各種政治和社會條件的風險。

可持續發展目標開放工作組歷經13次會議討論的艱難談判，綜合歸納各方意見于2014年7月19日通過了可持續發展目標的建議，覆蓋17個重點領域，包含169個具體目標。[7]其中第1—6領域主要關注人的自身發展，保障基本需求和弱勢群體的權利；第7—12領域主要針對資源利用與發展，例如可持續經濟增長、可持續工業化、可持續城市化、可持續消費與生產等內容都是千年發展目標所沒有的；第13—15領域主要維護環境可持續性，涉及氣候變化、海洋和生物多樣性保護等全球性環境挑戰；第16—17領域倡導和平和正義，強化執行手段，構建全球可持續發展伙伴關系。這里的全球可持續發展伙伴關系已經被賦予了許多新的含義。在第17個重點領域下，具體目標多達19個，分為資金、技術、能力建設、貿易、系統性問題五個部分。其中，系統性問題強調加強政策和機制的協調、建立包含多個利益相關方的伙伴關系，以及改進數據統計、監測和問責體系。

由此可見，2015年后發展議程必將根本性地改變片面追求經濟增長的傳統發展觀，堅持包容性增長和經濟、社會、環境協調發展的可持續發展理念?？沙掷m發展目標無論是廣度、深度、難度、力度都遠遠超越了千年發展目標，為全球2030年可持續發展描繪了一幅雄心勃勃的藍圖。

當然，可持續發展目標在具體實施過程中還面臨很多困難，特別是處于不利地位的發展中國家將面臨更大的挑戰。一是可持續發展目標的本土化問題。全球層面達成的可持續發展目標是全球普適性的，需要各國結合本國具體國情和實際需求將可持續發展目標本土化，建立各國實施可持續發展目標的國家戰略，包括制定相關的政策措施。二是可持發展的融資問題。實施可持續發展目標需要資金的投入，而現有資金機制明顯不足，尋求更多資金來源，創新融資模式，提供資金使用效率是關鍵。三是改進發展中國家的數據統計和分析體系，加強能力建設。發展中國家往往統計體系不完善，造成數據缺乏或質量不高。四是在數據收集分析的基礎上，定期監測和評估可持續發展的進展情況，建立問責機制。建立可持續發展目標的本意是協調和指導各國可持續發展的實踐，實施效果如何必須通過定期的監測評估找出問題和改進的方向，增強各層次上的科學決策。

破解上述難題，不僅需要發展中國家自身的努力，也需要各方共同努力，構建新型全球可持續發展的伙伴關系。在新型伙伴關系下，一些國際公認的原則必須得到堅持，如公平和共同但有區別責任的原則，這是國際發展合作的重要基石。要促進發達國家與發展中國家的關系由單向的發展援助轉變為雙向互動的多層面、多渠道的合作共贏，發展援助也不局限于提供資金和技術，還包括分享好的經驗和做法。發展中國家之間南南合作作為促進國際多邊發展合作不可或缺的重要組成部分，其重要性將不斷提升，合作前景廣闊。此外，新型全球可持續發展的伙伴關系還特別強調廣泛參與，行為主體繼續呈現多元化趨勢，除國家主體外，地方政府、非政府組織和私營部門的參與對推動可持續發展目標的實現也非常重要。

2014年12月4日，聯合國秘書長潘基文在綜合各方面意見的基礎上向聯合國大會提交了一份題為《2030享有尊嚴之路》的綜合報告[8]，作為2015年后發展議程的政府間談判的基礎。該報告包括六部分，共161段，提出了尊嚴、人、繁榮、地球、公正、伙伴關系六項要素作為指導，希望通過談判制定一個能夠消除貧困、共享繁榮和平、保護地球、不落下任何人的2015年后發展議程。2015年1月19—21日和2月17—20日在美國紐約聯合國總部分別召開了兩次談判會議，未來還將有六次會議就成果文件草案進行多輪磋商，最終成果文件將提供2015年9月召開的聯合國可持續發展首腦峰會進行討論并通過。

人類社會又一次站在十字路口，如何把握機遇，迎接挑戰，決定著未來全球可持續發展走向何方。

（作者系中國社會科學院可持續發展

研究中心副主任，研究員）

（責任編輯：張凱）

[1] 八大重點領域包括：消滅極端貧窮和饑餓；普及小學教育；促進兩性平等并賦予婦女權利；降低兒童死亡率；改善孕產婦健康；與艾滋病毒/艾滋病、瘧疾和其他疾病作斗爭；確保環境的可持續能力；建立全球發展伙伴關系。

[2] 《聯合國千年發展目標報告（2014）》http：//www.un.org/zh/millenniumgoals/pdf/Chinese2014.pdf（上網時間：2015年2月24日）

[3] 《中國實施千年發展目標進展情況報告（2013）》http：//www.gov.cn/gzdt/2013-09/22/content_2492602.htm（上網時間：2015年2月24日）

[4] HLP： A New Global Partnership： Eradicate Poverty and Transform Economies through Sustainable Development [R]， New York： United Nations. 2013. http：//www.un.org/sg/management/pdf/HLP_P2015_Report.pdf（上網時間：2015年2月24日）

[5] SDSN：An Action Agenda for Sustainable Development [R]， 5May， 2014. http：//unsdsn.org/resources/publications/an-action-agenda-for-sustainable-development/（上網時間：2015年2月24日）

[6] UNDG： A Million Voices： The World We Want [R]， USA， 2013. http：//www.worldwewant2015.org/millionvoices（上網時間：2015年2月24日）

[7] 這17個重點領域包括：消除全球范圍所有形式的貧困；針對所有人消除饑餓，實現糧食安全和充足營養，促進可持續農業；確保健康生活并促進所有人在各年齡段的福利改善；確保全面、公平的素質教育并促進所有人有終身學習的機會；實現性別平等，賦予所有婦女和女性權利；確保所有人享有可獲得和可持續的水管理和衛生條件；確保所有人可以獲得用得起、可靠、可持續和現代的能源服務；促進持續、包容和可持續的經濟增長，讓所有人享有充分的生產性就業和體面的工作；建設韌性的基礎設施，促進包容和可持續的工業化并培育創新；減少國內和國家之間的不平等；建立包容、安全和可持續的城市及人居；促進可持續消費和生產方式；采取緊急行動應對氣候變化及其影響；為了可持續發展要節約和可持續利用大洋、海洋和海產資源；保護、恢復和促進可持續利用陸地生態系統，可持續管理森林，應對沙漠化，停止和遏制土地退化，停止生物多樣性損失；為了可持續發展要促進和平和包容的社會，提供所有人可獲取的正義，在各層面建立有效、負責任和包容的機構；加強執行手段和振興可持續發展的全球伙伴關系。參見：Open Working Group proposal for Sustainable Development Goals， https：//sustainabledevelopment.un.org/content/documents/1579SDGs%20Proposal.pdf（上網時間：2015年2月24日）

[8] 《2030 年享有尊嚴之路：消除貧窮，改變所有人的生活，保護地球，秘書長關于 2015 年后可持續發展議程的綜合報告》，http：//www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp？symbol=A/69/700&referer=http：//www.un.org/millenniumgoals/&Lang=C （上網時間：2015年2月24日）