建立與維護以規則為基礎的多邊貿易體制

張月姣

當前和平與發展是世界的主旋律。然而要實現和平共處，共同發展需要各國的政治意愿和國際法的保障。隨著經濟全球化和多邊貿易的迅速發展，現行貿易體制需要一套公平、合理、透明的國際貿易規則。建立一個以規則為基礎而不是以權利控制的多邊貿易體制是實現多邊貿易發展的穩定性和可預測性以及實行國際貿易法治重要的一步。

世界貿易組織的一攬子60個國際貿易協定是國際貿易領域最廣泛，也是國際貿易領域的唯一體系。160個成員都以世界貿易組織規則發聲，來證明自己的貿易政策正確。而小國則可以通過結盟來對抗大國，并且利用國際貿易規則來挑戰大國。世界貿易組織為解決多邊爭端，提供了程序性和組織化的工具，各經濟體承認這些工具的效力。由于“約定必須遵守”是公認的原則，條約不僅可以幫助成員實現政治意圖，而且可以幫助成員建立實現政治意圖的穩定預期。條約作為工具及其擁有的效力，對于大國或小國，發達經濟體或發展中經濟體都是一視同仁。從這個意義上來說，世界貿易組織的規則是比較客觀的。世界貿易組織作為有約束力的排他性的國際條約對160個成員有強制約束力，世界貿易組織成員一旦加入該組織都承認WTO法具有程序上和組織上的效力，這就是以規則為基礎的多邊貿易體制的重要性所在。

中國于1978年開始的改革開放進程，使中國逐漸融入國際社會并成為其中積極一員。國際法成為推進這一目標的重要工具。中國是多邊貿易體制的受益者，也是以規則為基礎的多邊貿易體制的建設者、維護者。中國加入了世界貿易組織，并且締結了一系列雙邊或區域自由貿易協定。由此形成的一套公平、非歧視和透明的國際貿易規則為中國的商品進入國際市場提供了穩定和可預測的國際法律環境，使中國國際貿易突飛猛進地發展。中國已經成為世界貨物貿易第一大國。多邊貿易體制與雙邊貿易關系是相輔相成的。多邊貿易體制提供法律框架和制度平臺，通過雙邊貿易從事實際交易和往來，使企業實際受益。當企業在雙邊貿易中受到進口國政府政策不公正的待遇時，也可以通過其本國政府告到WTO的爭議機構解決，促使進口國政府修改其不符合WTO規定的貿易措施。從而多邊貿易體制為雙邊貿易提供法律保障。多邊貿易規則也是從很多雙邊的或區域的自由貿易規則的共識與協議擴展到多邊。因此發展多元化的雙邊或區域的緊密貿易關系也是建立和維護多邊貿易體制的基礎。

目的與宗旨

作為第二次世界大戰后在布雷頓森林召開的世界金融大會的產物，關稅及貿易總協定（GATT）/世界貿易組織（WTO）、世界銀行、國際貨幣基金組織被譽為世界經濟三大支柱。GATT/WTO的宗旨是提高生活水平、保證充分就業、保證實際收入和有效需求的大幅穩定增長以及擴大貨物和服務的生產及貿易，同時保護和維護環境，保證發展中國家、特別是其中最不發達的國家，在國際貿易增長中獲得與其經濟發展需要相當的份額，通過達成互惠互利安排，實質性削減關稅和其他貿易壁壘，消除國際貿易關系中的歧視待遇，決定建立一個完整的、更可行的和持久的多邊貿易體制，決心維護多邊貿易體制的基本原則，并促進該體制目標的實現。

GATT/WTO一直力圖通過降低關稅、去除貿易壁壘、提高貿易法規透明度、為貿易談判提供論壇、創設貿易爭端解決機制等方式為消除貿易壁壘和發展貿易的同時保障成員的權利和人民的福祉提供支持。事實證明，依照公平、公正、透明的規則進行的國際經貿活動，能夠跨越東、西方的意識形態分歧，消除歧視，促進國際貿易的發展與國家間的經濟合作。建立一個公平、公正、開放、有序和包容的以規則為基礎的多邊貿易體制，有利于縮小南、北方經濟差距，消除貧困，以便實現聯合國的千年發展目標。為實現這一宏偉目標， GATT/WTO與世界銀行與國際貨幣基金組織的執行手段和方法不同。世界銀行是通過向發展中國家提供優惠或中長期貸款用于消除貧困。20世紀60年代起，世界銀行也發起設立了解決投資爭端國際中心（ICSID）為發展中國家的海外投資提供非商業保險的投資擔保機構（MIGA）[1]。GATT/WTO是通過多邊貿易談判，制訂國際貿易規則，審議各成員的貿易制度，多邊解決貿易爭議和技術合作，向發展中國家提供差別和優惠的待遇實現GATT/WTO總則確定的目標。國際貨幣基金組織是制定國際貨幣政策，協助成員國實現外匯收支平衡，為有財政困難和金融危機的國家提供緊急金融支持。在全球治理中如何發揮這三個國際經濟支柱的作用是一個亟待解決的問題。三個國際機構的總則基本上是為消除世界貧富差距，尋求可持續和平發展，這與聯合國憲章是一致的。但是如何解釋總則，如何執行既定方針，如何發展這三個在國際經濟領域重要的國際組織是各成員國談判和博弈的過程。這種博弈沒有完成時，只有進行時。培養一大批國際金融、投資、貿易和國際法、國際關系、國際經濟的專家在該組織內的改革中發揮作用，發出中國聲音和引導作用是建立與維護多邊體制的關鍵。

多邊貿易談判

WTO是GATT八輪多邊貿易談判的產物。WTO所達成的六十多個一攬子協議反映了一百多個成員政府的政治意愿和世界各種法律體系的貢獻。WTO的制度設計匠心獨運，與其他世界經濟組織不同，WTO并非完全由成員的實力導向，而是由規則導向，這使WTO往往將權力斗爭、利益博弈與意見分歧導入法治軌道，通過艱難的多邊貿易談判，制定了比較完整的貿易規則，被譽為“世界貿易憲章”。第八輪烏拉圭回合談判使GATT從貨物擴大到服務貿易，就與貿易有關的知識產權，與貿易有關的投資措施進行談判。這些新議題亦稱“三駕馬車”，是發達國家在其跨國公司主使下納入烏拉圭回合的一攬子談判議題。

中國政府作為烏拉圭回合談判的觀察員，派筆者參與了烏拉圭回合的最后談判[2]，以觀察員身份參加了1991年12月17—20日在日內瓦召開的與貿易有關的知識產權協議草案的十個發達國家與十個發展中國家的烏拉圭回合的最終談判。烏拉圭回合初始，發展中國家反對這些新議題如“知識產權”納入烏拉圭回合的多邊貿易談判。發展中國家認為，知識產權已經有很多國際公約，如保護版權的伯爾尼公約，關于專利的巴黎公約，保護商標的馬德里協定以及世界知識產權組織（WIPO）等關于知識產權的國際機構。不應該將知識產權納入以貨物貿易為主的GATT。發達國家強調知識產權保護與貿易密切聯系，發達國家服務貿易和知識產權貿易已經占其貿易總額的75%以上。另外發達國家認為世界知識產權組織沒有類似GATT 的貿易報復手段即“沒有牙齒”，因此主張必須將知識產權納入GATT。之后，發展中國家從其發展長遠利益考慮，改變了談判策略，變被動防御為積極參與和主動出擊。因為烏拉圭協議是一攬子協議。其中關于取消紡織品配額和農業協議等對發展中國家有利。另外，科技是第一生產力，保護和吸引知識產權的投資是發展中國家脫貧和經濟發展的重要推動力。與其讓發達國家單方面達成一個對發展中國家不利的知識產權協議，不如發展中國家參與談判，爭取達成一個比較公平的協議。再加上當時美國嚴厲執行其國內貿易法關于保護知識產權的“特殊301”條款，已經將中國、印度等國列入對美國的知識產權未給予“充分有效”保護的“重點國家”黑名單，美國隨時可以對在黑名單上的重點國家采取單方面貿易報復。如果將知識產權納入GATT，美國則不可以采取單方面的貿易報復措施。多邊貿易體制對發展中國家是一個保護傘。烏拉圭回合對知識產權提高了保護水平：對計算機軟件視為著作權保護50年，專利保護期由15年提高到20年，對農業、化學藥品給予專利保護。但是發展中國家堅持保留對專利的強制許可、發達國家對發展中國家技術援助、最不發達國家有更長的過渡期等條款。事實證明，保護知識產權促進了發展中國家包括中國的科技發展。2014年中國的專利申請已經占世界專利的三分之一。僅以華為公司為例，該公司擁有4萬項專利，研究與開發費用占其收入的12%，世界領先。由于計算機軟件的保護，中國IT技術迅速發展，帶動中國的網購，互聯網貿易成為世界領先。烏拉圭回合的成果之一是取消紡織品配額，便利中國的服裝、鞋帽大量出口。

1995年1月1日，一個具有國際法人資格的世界貿易組織WTO成立。2001年發起的多哈回合談判被視為“發展回合”。部長會議作出決議，對為保護人類健康、可以治療艾滋病等傳染性疾病的新藥，應鼓勵該類專利的轉讓。2014年12月7日，經過艱苦的談判，巴厘島部長會議就貿易便利化達成一攬子協議。但是后巴厘島協議的落實也是一波三折，至今多哈回合談判未果。

在多邊談判中，談判各方都是平等的。而在雙邊談判中，發展中國家單槍匹馬與老牌的西方發達國家較量，其談判實力往往不敵美歐發達國家。而且發展中國家單獨與發達國家談判，很難說服發達國家的談判對手改變其不合理的要求。在多邊談判中則不然，某個發展中國家的訴求可以得到很多其他發展中國家的支持與共鳴。多邊談判對發展中國家是一個保護，能提升發展中國家的談判能力，迫使發達國家調整其強硬立場。雙邊談判中，發達國家對發展中國家特別是對中國有歧視。而在多邊關系中，各國不論強弱，必須執行非歧視的原則，相互給予無條件的最惠國待遇。中國加入WTO也是經過15年的艱苦談判，所獲得的在多邊貿易談判中心的合法與平等身份來之不易。中國應該堅持多邊貿易談判和維護多邊貿易體制。

WTO涵蓋協議內容廣泛，且具有擴展性

早期GATT是貨物貿易時代的產物，其主要內容集中于關稅減讓，但經過數十年的發展，WTO涵蓋協議已經超越貨物貿易，深入到與貿易有關的投資、與貿易有關的知識產權、服務貿易、技術貿易壁壘、檢驗檢疫協議等領域，其內容也涉及到幾乎所有的貿易措施。這是人類歷史上第一次在如此大范圍的經貿領域內達成多邊協議，對世界經濟一體化的貢獻不容低估。WTO涵蓋協議提供了國際貿易規則，使國際貿易規則比較可預測，穩定且有連續性。WTO全套的規則可以使數億貿易經商者在迅速發展的國際經濟一體化中不被強食，其權利與義務比較可預測，有一定法律保障，減少了風險。中國加入WTO使美國修改了其對中國的最惠國待遇條款年度審議的瓦尼克修正案，使中美貿易關系正常化，中美之間相互提供無條件的最惠國待遇，為中美貿易的發展提供了法律保證。WTO涵蓋協議通過引入世界知識產權等一系列國際公約，通過條約解釋外延WTO涵蓋協議到其他國際法，例如國際環境保護公約、保護稀有動植物公約等，使國際法可用于WTO案件的法律分析。這也是WTO法對目前碎片似的國際法的整合作出的貢獻。WTO是成員主導的國際組織，決策民主，協商一致，一個成員一票，反映了國際法主權平等的原則。但是由于決策程序漫長和使全體一致同意很困難，這也為WTO涵蓋協議的修改與進一步擴展增加了難度。

WTO爭端解決機制具有專業性和比較有效的執行力

這一機制充分借鑒了國際仲裁和訴訟公約以及世界主要法律傳統的司法經驗，融合了訴訟、仲裁與調解等多種爭端解決方式的元素，使WTO的爭端解決機制兼具比較公平性與靈活性。自WTO爭端解決機制運行以來，迄今已經受理約500個案件，WTO成立年受理的案子是GATT成立年受理的案子數量的近一倍。WTO成為擁有準司法職能的國際組織中受理案件最多、最活躍的一個，使WTO成為“有齒之虎”。它的“齒”不僅表現在可以經WTO爭端解決實體（DSB）授權勝訴方向未履行裁決的敗訴方施行貿易報復， 每月兩次的DSB大會上，敗訴方必須向WTO全體成員報告其執行裁決的情況，從而使WTO全體成員對未履行裁決的敗訴方進行實時監督和施加壓力，迫使該成員履行WTO裁決。

WTO無法從根本上改變世界經濟體系。它是世界經濟體系的產物，它受制于這一體系既有的結構和運行規律。這一結構包括南、北之間的經濟差距，以及由此引發的利益分歧，這種分歧是導致多哈回合難產的深層原因。盡管WTO框架通過復雜的安排試圖吸收世界經濟體系不均衡帶來的負面效果，但并不能夠徹底改變它。對于力圖爭取更加公平、合理的世界經濟秩序的成員而言，不僅需要圍繞WTO進行耐心、細致的努力，也需要成員政府拿出政治意愿突破障礙達成協議，盡早完成多哈發展回合的談判使命，使世界重建對WTO的信心。以規則為基礎的多邊貿易體制可以保護發展中國家的利益，如果多邊貿易體制受損，貿易保護主義卷土重來，將使發展中國家雪上加霜。

國際經貿新動向

自金融海嘯之后，世界經濟秩序在受到沖擊的情況下，處于深刻的變革之中。在國際經貿領域，一些新的動向也引起人們的注意和猜測。這些新的動向包括以下幾點。

第一，區域經貿合作高速推進。由于多哈回合談判進展緩慢，一些新的議題轉而通過區域性的“小多邊”談判的方式加以推進。其中比較引人注目的，包括正在談判中的《跨太平洋伙伴關系協議》（TPP）與《歐美跨大西洋貿易與投資伙伴協議》（TTIP），這些談判中的議題都涉及了服務貿易、投資、知識產權、國有企業等內容，將WTO協議提出的自由貿易水平進一步拉高，但同時也將削弱非協議成員國的國際競爭力。總體來看，世界正在出現區域經濟一體化的明顯趨勢。區域自由貿易協定是WTO的無條件最惠國待遇基石條款的例外，被視為“灰區”。區域自由貿易協定應該是透明的、開放的。不應損害區外成員的既得利益。

第二，WTO框架下無法以多邊方式達成協議的內容，轉而以諸邊方式加以推進。其中較為典型的是由美、澳發起的有21個成員國參與的“諸邊服務貿易協議”（TISA）的談判，國際電訊協議（ITA）。

第三，在投資等領域，過去無法在WTO框架下推進的內容，轉而以雙邊談判方式取得進展。例如中美投資協定談判正在進行。但是也有一些國家例如澳大利亞等國暫時中止了與外國的雙邊投資協定談判。主要是因為對雙邊投資協議的條款解釋諸如：國家為公共利益管理投資的措施如禁煙措施等是否違反了“國家對投資者的公平公正待遇”的問題尚存爭議等。

第四，以中國為代表的新興經濟體正在扮演受關注的角色。隨著新興經濟體國力的增強以及本國產業升級的需要，其立場也在發生微妙的變化。例如，中國在投資、知識產權和服務貿易等領域表現積極。2013年，上海自貿區的成立顯示出中國擴大對外開放的決心，這無疑將對全球自由貿易產生積極影響。2014年APEC領導人同意開啟亞太自由貿易協定談判是具有里程碑意義的。亞太自由貿易協定可以整合亞太地區現有的55個區域貿易自由協定，將來也可以把其他有關聯的區域貿易協定容納進來。隨著世界經濟格局的變化，傳統意義上的南、北關系和南、南關系也將出現某些調整，新興經濟體將與發達國家之間尋找到更多的共同關注點，而新興經濟體之間的競爭也在增加，這些新的局面將進一步影響WTO。

WTO面臨的新情況及建議

在時局變化之中，有一些學者對WTO的前景表示擔憂，認為區域經濟一體化的快速進展將“架空”WTO，發達國家與發展中國家之間新的分化將“拆散”WTO，認為WTO自身的一些制度弱點將“削弱”WT0。對此，筆者有不同的看法。

首先，目前區域性經貿協議取得的新進展建立在WTO既有成就的基礎上，而非顛覆WTO的成果。作為WTO成員方在區域經貿協議中提出的標準，不能達成低于WTO項下的承諾，這意味著，區域經貿協議只能是WTO協議的“升級版”。區域自由貿易協定的談判要向WTO通報。WTO應該對區域自由貿易協定進行監督。此外，與區域性經貿協議不同，WTO是一種全球貿易規則框架，這種框架具有普遍適用性，將為跨區域之間的經貿合作提供平臺，這是區域性經貿協議無法取代的。事實證明WTO促進了國際貿易的發展，在國際金融危機的情況下遏制了貿易保護主義的死灰復燃。WTO受到國際社會的普遍支持與信賴。其成員160個國家和單獨關稅區無條件接受WTO的管轄。WTO是不可能被拆散的。

其次，在多哈回合中，發達國家與發展中國家之間的分歧較大，這必然增加WTO談判的難度，但另一方面也表現出發展中國家談判實力和技巧的改善，以及自身經濟地位的提升。從某種意義上講，這本身亦是WTO的一種成就。但隨著WTO成員的增加，談判議題日趨廣泛，已足以引起人們對它不堪重負的擔憂。在這一局面下，保持WTO的穩健發展，增加發達國家對發展中國家特別是對最不發達國家的援助，增加對貿易的扶持，支持發展中國家的能力建設，堅定不移地維護和促進多邊貿易體制的發展是關鍵。

第三，當今世界國際組織的治理模式并非一元，而是多元，且每種治理模式皆非盡善盡美。聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織等國際組織都存在這樣或那樣的缺陷，改革的呼聲都很高。但是，如何更加合理地改善WTO，并非簡單的問題。首先WTO成員應堅持WTO的基本原則，反對貿易保護主義，反對歧視，堅定維護WTO多邊貿易體制。此外，呼吁改革的成員和專家也有責任提出合理的改革構想。

作為“拋磚引玉”，筆者有幾點建議： （1）改善WTO的決策機制。建立類似聯合國常任理事國的決策機制。決策機制可以由發達成員與發展成員搭配的15—20個常任決策成員組成，以決定日常重大政策的落實和提出政策建議，供每兩年的部長會議決定。該常任決策成員可以每兩年輪選更換。（2）成立貿易便利化基金。聯合國曾通過決議要求發達國家每年提供相當于其國民生產總值的0.7%的捐款，支持發展中國家消除貧困。多邊金融機構包括世界銀行和區域開發銀行的贈款或軟貸款大部分來自發達國家的贈款。另外多邊金融機構與WTO建立了支持貿易發展的合作機制。多邊金融機構應該把發達國家贈款的一部分直接交給WTO使用，成立支持發展中國家特別是最不發達國家的貿易便利化項目的實施的基金。（3）改善WTO爭議解決機制。增加對專家組成員的培訓，擴大發展中國家的專家參與WTO解決爭議。擴大上訴機構的職能，比如在推翻專家組報告的某些裁定后，上訴機構可以對涉案事實進行補充審理，以便完成法律分析，避免退回重審，從而降低當事方的訴訟成本。通過部長會議授權，WTO爭議解決也可以受理與貿易有關的投資爭議，與貿易有關的環境爭議，以及FTA的爭議。（4）WTO應該加強對區域自由貿易協議和諸邊協議談判的監督和管理。WTO部長級會議應該對解釋與執行GATT第24條邊境與區域自由貿易協定條款作出決議，成立專家組審議已經達成的區域自由貿易協議和諸邊協議并報告部長會議主要問題和方向。

迄今為止， WTO的涵蓋協議主要延續了發達國家為主制定的GATT和烏拉圭回合談判的一攬子協議。當時中國尚未恢復在GATT的席位。中國加入WTO以后由邊緣的觀察員逐漸變成一個重要的成員。中國應積極參與WTO規則的制定與修改，積極參與貿易制度審議和多邊解決爭議。學界對國際法、國際貿易法、WTO法、國際司法的法理與實踐的研究迫在眉睫。要在WTO的各項職能中發揮作用，提高國家軟實力，人才是關鍵。

最后，人類歷史表明，每一個國際組織都要適應歷史潮流，為提供就業、改善人民生活、保持社會、經濟可持續的發展不斷做出貢獻。WTO如何面對挑戰、不斷改革，使它決策效率提高，以便有能力將人類的經貿活動推向更加有序、平等、繁榮、活躍的程度，與此同時，也應對改革的難度有清醒的估計。

（作者系世界貿易組織上訴機構成員，清華大學、汕頭大學教授）

（責任編輯：魏銀萍）

[1] 1982年至1984年，我在世界銀行法律部作法律顧問，參與世行向巴基斯坦和塞內加爾等國的優惠貸款的談判。當時我還參加ICSID秘書處會議和MIGA的起草論證會議。1989年至2005年，我擔任亞洲開發銀行的助理法律總顧問，大湄公區域局副局長和歐洲局局長。我們的主要任務是為發展中國家提供優惠貸款，組織區域合作項目和促進貿易便利化。消減貧困是我們的總目標（Poverty reduction is the overarching goal）。.

[2] 1984年至1998年，我在中國對外經濟貿易部擔任條約法律司處長、司長期間，直接參與了與美國和歐盟關于知識產權的談判。1991年底，美國又一次將中國列為“未對美國的知識產權給予充分有效保護的國家”。印度和中國都被列在該黑名單上，美國可以隨時對列在黑名單上的重點國家實行貿易報復。1991年12月中旬，李鵬總理訪問印度。李總理詢問印度總理對于美國所謂的黑名單有何對策。印度總理建議中國立即派專家赴日內瓦，參加烏拉圭回合“關于與貿易有關的知識產權”的最后談判。隨李鵬總理訪問印度的中國對外經濟貿易部吳儀部長當天打電話給我，決定派我盡快赴日內瓦參加知識產權的10個發達國家與10個發展中國家的最后談判。我在兩天后抵達日內瓦GATT總部，參加了烏拉圭回合最后的談判。談判非常緊張，發展中國家不斷協調立場，特別是堅持對專利的強制許可和發達國家對發展中國家技術轉讓，發展中國家有較長的過渡期等條款。最后一天的談判通宵達旦，直到第二天12月20日清晨六點。鄧克爾總干事在GATT全體締約方代表大會上宣布烏拉圭回合談判結束，形成鄧克爾草案（DDT），即烏拉圭回合的一攬子協議。