中國正面臨土壤環境保護重大挑戰

李干杰

如不采取有力措施，今后一段時期內中國土壤污染加重的趨勢將難以扭轉，土壤污染將成為影響公眾健康與社會穩定的重要因素。

土壤是構成生態系統的基本環境要素，是人類賴以生存的物質基礎，也是經濟社會發展不可或缺的重要資源。政府已將土壤污染防治確定為向污染宣戰的三大戰役之一。土壤污染防治法、土壤污染防治行動計劃也都在加緊制定中，目前，土壤環境保護工作正面臨難得的機遇和挑戰。

我國兩成耕地污染超標

2005年至2013年，環保部會同國土資源部開展了首次全國土壤污染狀況調查。調查的范圍是除香港、澳門特別行政區和臺灣以外的陸地國土，調查覆蓋全部耕地、部分林地、草地、未利用地和建設用地，實際調查面積約630萬平方公里。2014年4月17日，環保部聯合國土資源部發布了《全國土壤污染狀況調查公報》。

調查結果顯示，我國土壤環境狀況不容樂觀，總的點位超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

從土地利用類型看，耕地、林地、草地土壤點位超標率分別為19.4%、10.0%、10.4%，約兩成耕地污染超標。

從污染分布情況看，南方土壤污染重于北方；長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業基地等部分區域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區土壤重金屬超標范圍較大；鎘、汞、砷、鉛四種無機污染物含量分布呈現從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態勢。

冰凍三尺非一日之寒。我國的土壤污染是在經濟社會發展過程中長期累積形成的。土壤環境是一個開放的系統，土壤環境質量受多重因素疊加影響，在局域范圍內，人為活動的影響更為突出。

首先，工礦企業生產經營活動中排放的廢氣、廢水、廢渣是造成其周邊土壤污染的主要原因，汽車尾氣排放也導致交通干線兩側土壤鉛、鋅等重金屬和多環芳烴污染。

其次，農業生產活動是造成耕地土壤污染的重要原因。污水灌溉，化肥、農藥、農膜等農業投入品的不合理使用和畜禽養殖等，導致耕地土壤污染。

另外，自然背景值高是一些區域和流域土壤重金屬超標的原因。

若放任不管，一些地方吃住將成問題

一直以來，土壤環境保護都沒有得到應有的重視，多年累積的土壤環境問題逐步顯現，局部地區已經出現中度和重度土壤污染，對農產品質量安全和人體健康構成嚴重威脅。

一是“吃”的問題。土壤污染會影響作物生長，造成減產；農作物可能會吸收和富集某種污染物，影響農產品質量，給農業生產帶來巨大的經濟損失；長期食用受污染的農產品可能嚴重危害身體健康。

二是“住”的問題。住宅、商業、工業等建設用地土壤污染還可能通過經口攝入、呼吸吸入和皮膚接觸等多種方式危害人體健康。污染場地未經治理直接開發建設，會給有關人群造成長期的危害。

三是我們周圍整體生態環境的安全問題。土壤污染影響植物、土壤動物和微生物的生長和繁衍，危及正常的土壤生態過程和生態功能，不利于土壤養分轉化和肥力保持，影響土壤的正常功能。土壤中的污染物可能發生轉化和遷移，繼而進入地表水、地下水和大氣環境，影響其他環境介質，可能會對飲用水源造成污染。

管起來不容易

隨著我國工業化和農業現代化的快速發展，重化工業仍將保持較大規模，污染物排放將進一步加重區域性、流域性土壤污染；隨著礦產資源開發強度加大，以及煤炭、石油生產和消費量的增加，土壤中有機污染物和重金屬的負荷將繼續加大；在現有農業生產條件下，為保障糧食需求，化肥、農藥、農膜等農用化學品使用量仍將維持在較高水平，大量重金屬和農藥等有機污染物進入土壤，將成為土壤環境質量下降的重要因素。

除重金屬外，我國土壤有機污染也日趨嚴重，稀土、酞酸酯、抗生素、激素、放射性核素、病原菌等污染物對土壤的污染不容忽視，土壤環境問題呈現多樣性和復合性的特點，風險管控難度進一步加大。如不采取有力措施，今后一段時期內我國土壤污染加重的趨勢將難以扭轉，土壤污染將成為影響公眾健康與社會穩定的重要因素。

但讓人頭疼的是，土壤環境監督管理基礎薄弱。比如，目前我國尚無土壤環境保護的專項法律法規，土壤環境保護標準體系也不健全，現行土壤環境質量、監測分析方法、標準樣品等標準亟待修訂和完善。此外，各地土壤環境監測、監督執法、風險預警體系建設嚴重滯后，難以對轄區內土壤環境實施有效監控。

在技術支持方面，我國土壤環境保護科技支撐能力不足，適合我國國情的土壤污染治理與修復實用技術和裝備還有待開發。土壤環境保護和污染治理投入嚴重不足，有效的投入機制亟待建立。各級政府統一組織、有關部門分工負責、各有關方共同參與的土壤環境管理體制也尚未形成。

同時，我們還要看到，土壤污染治理本身的一些特性也決定了其治理的艱難性。

與大氣、水和廢棄物污染等不同，土壤污染很難通過感官察覺，從產生到出現問題通常會滯后較長的時間，污染問題一般都不太容易受到重視。而且，污染物在土壤中遷移、擴散和稀釋相對比較慢，污染物容易在土壤中不斷累積而超標，這也造成了土壤污染具有非常強的地域性的特點。

另外，土壤污染不可逆轉。比如，重金屬對土壤的污染基本上是一個不可逆轉的過程，許多有機化學物質的污染也需要較長的時間才能降解。

而且，土壤污染是在經濟社會發展過程中長期積累形成的，很多是歷史遺留和現實問題的疊加，治理成本高、周期長、難度大。

光說不練是假把式

針對我國土壤污染防治方面立法空白現狀，自2006年起，環境保護部就著手啟動土壤污染防治立法研究工作，成立了立法起草研究小組，組織開展相關調研活動。2013年，十二屆全國人大常委會將土壤污染防治法列入立法規劃第一類項目，全國人大環資委向環保部下達了委托起草函。環保部聯合國家發展改革委、國土資源部、工業和信息化部、農業部、住房和城鄉建設部、科技部、國家衛生計生委等部門成立了土壤環境保護法規起草工作領導小組、工作組和專家組。2014年底，正式向全國人大環資委提交了《土壤污染防治法》（草案建議稿）。

為了讓土壤污染防治工作能夠更加科學有序地進行，環保部從2013年開始啟動行動計劃編制工作，從國家層面對土壤環境保護和污染治理工作做出總體部署。在歷經40多稿修改完善、兩次征求有關部門和各省級人民政府的意見后，目前已形成《土壤污染防治行動計劃（送審稿）》，待進一步修改完善后，將提交國務院審議，預計年內出臺實施。

要推動行動計劃的順利實施，少不了“標準體系”這把尺子。2014年2月，我國發布了《場地環境調查技術導則》、《污染場地土壤修復技術導則》、《污染場地風險評估技術導則》和《場地環境監測技術導則》等污染場地系列導則。此外，針對土壤環境監測，還發布了17項監測方法標準，不斷強化土壤環境監督管理和執法依據。環保部積極推動土壤相關環境標準的制定，組織對《土壤環境質量標準》進行修訂，今年1月修訂后的《農用地土壤環境質量標準》和《建設用地土壤污染風險篩選指導值》正在公開向社會征求意見。

近年，污染土壤治理修復工作已經在多個地區展開。中央財政不斷加大對土壤污染防治的支持力度，通過有關專項資金以及中央基建投資渠道，加大對相關科研工作的資金支持。利用環保公益性行業科研專項項目平臺和部門年度預算資金，不斷加大對土壤污染防治科學研究工作的支持。比如，在修復技術方面，重點支持有關科研單位開展重金屬污染土壤植物修復技術研究，目前利用超富集植物蜈蚣草對砷等重金屬污染土壤的修復技術，已在廣西環江、湖南石門等地得到成功應用。

2010年以來，在財政部的支持下，共安排中央財政資金16.48億元用于土壤污染治理。

在環保部牽頭編制的《土壤污染防治行動計劃》中，對農用地受污染土壤和建設用地污染地塊，提出要在2018年底前完成上百個各種類型土壤污染治理與修復試點工作，同時擬在湖南常德等地建設土壤污染綜合防治示范區。通過試點和示范，逐步建立適用的土壤污染防治技術體系、科學的土壤污染防治政策體系和成熟的土壤污染防治實踐經驗，為推動全國范圍的土壤污染防治工作提供重要的示范和借鑒。

在治理的同時，我們也在加強土壤環境監測監管工作。從2011年開始，針對企業用地周邊、農田、蔬菜基地、飲用水源地等，環保部組織開展了土壤環境質量監測試點工作。

六至七年內遏制惡化趨勢

我們希望達到這樣一個目標：利用六至七年時間，使土壤污染惡化趨勢得到遏制，全國土壤環境狀況穩中向好。具體地說，就是使農用地土壤環境得到有效保護，污染嚴重耕地實現有序休養生息，建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤污染防治試點示范取得明顯成效。

在土壤污染防治工作中，“吃”和“住”，即農用地和建設用地土壤污染防治，是兩個工作重點。耕地土壤質量安全是農產品安全的首要保障，建設用地，特別居住和商業用地安全是人居環境健康的重要基礎。抓住土壤環境保護的這兩個重點，就可以基本保障老百姓的切身利益。

土壤污染問題是一個復雜的問題，其治理環節也相對較多，在當前的嚴峻形勢面前，“防”、“控”、“治”是需要我們重點抓住的三個環節。“防”就是通過建立嚴格的法規制度，實施嚴格的監督監管，嚴防新的土壤污染產生，保護現有良好的土壤。“控”就是開展調查、排查，掌握土壤污染狀況及分布，采取有效手段，防范和控制污染風險。“治”就是開展土壤污染治理修復，針對不同污染程度、不同污染類型分類施策，在典型地區組織開展土壤污染治理試點示范，逐步建立土壤污染治理修復技術體系，有計劃、分步驟地推進土壤污染治理修復。

當然，一切工作都必須建立在摸清底數、完善制度、創新技術和提升能力四個基礎之上。摸清底數，就是要在第一次全國土壤污染狀況調查的基礎上，組織開展土壤污染狀況詳查工作，全面會診土壤污染現狀，盡快摸清土壤污染家底，為進一步搞好土壤污染防治規劃計劃和污染治理修復提供科學依據。完善制度，就是通過推進土壤污染防治立法，建立部門制度，完善相關標準規范，使土壤環境保護和治理工作有章可循，有據可依。創新技術，就是不斷加大土壤領域科研投入，不斷完善土壤修復技術、防控技術、風險管控技術等，加強技術支撐。提升能力，主要是加強土壤環境監測和監管能力建設，建立土壤環境例行監測制度，設立土壤環境質量監測國控點位，建立“統一監管、分工負責”的土壤環境管理體制，加強部門聯動，形成監管合力，共同推進土壤環境保護。