從暫住證到居住證：一個字，大進(jìn)步

張巖

居住證制度的實施讓流動人口共享社會發(fā)展成果，是尋求中國人口紅利的二次增長點，更是對流動人口所付出的勞動價值最公平、最好的回報。

“住在自己家的房子，想去報考駕照還要讓我辦暫住證，總覺得心里怪怪的。”張嘉恒七年前從黑龍江來北京做生意，五年前已經(jīng)在京購買了住房。“暫住證沒有附帶任何福利，我也不知道這個證到底有什么實際意義。而居住證讓我更有歸屬感，讓我真正成為城市的一分子，而不再僅僅是一個暫住者。”

“我很期待這個新制度。”張嘉恒說。

永別了，暫住證

在中國諸多改革政策最終落地的過程中，有一個群體起到了很大的推動作用，那就是流動人口。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，中國有2.98億人戶分離的人口，其中流動人口為2.53億，相當(dāng)于每六個人中有一個是流動人口。如此規(guī)模龐大的數(shù)量，在世界上也是絕無僅有的。人口的流動，為中國的城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造了巨大的紅利，也是推動經(jīng)濟發(fā)展、社會改革的巨大動力。

但由于中國戶籍與教育、醫(yī)療、社會保障等掛鉤，流動人口往往處于戶籍地和常住地政策的“夾心地帶”，不能享受公平的權(quán)利和待遇。

2015年2月，公安部《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案由中央審議通過。意見規(guī)定，扎實推進(jìn)戶籍制度改革，取消暫住證制度，全面實施居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制，建立戶口遷移網(wǎng)上流轉(zhuǎn)核驗制度和居民身份證異地受理制度等。自此，我國已經(jīng)實施30年的暫住證制度永久退出了歷史舞臺。

2015年也將注定是我國推進(jìn)戶籍改革的關(guān)鍵一年，實現(xiàn)流動人口平等的居民權(quán)益必將成為改革的關(guān)鍵一環(huán)。

一字之差，意義大不同

“暫住證”與“居住證”雖然只是一字之差，其蘊含的意義卻完全不一樣。“暫住”一詞本身就帶有不穩(wěn)定感，由“暫住”身份而造成的待遇不公甚至歧視，給流動人口帶來了無盡的辛酸和無奈。過去暫住證的出臺除了用于外來人口管理，還有維持社會治安的因素，導(dǎo)致人們過去對于外來務(wù)工人員“另眼看待”，懷有戒備心理。而居住證出臺的初衷，是讓同為城市建設(shè)者和服務(wù)者的這些非戶籍人口一起共享城市發(fā)展成果，共同實現(xiàn)追求與夢想。

“這是人口與戶籍制度管理理念上的可喜轉(zhuǎn)變，暫住證是管控性的，而居住證是惠民生、提服務(wù)，強調(diào)信息采集的多種功能。”北京大學(xué)人口研究所教授陸杰華在接受本刊記者采訪時表示，“這次改革讓2.53億流動人口看到了希望，因為此事關(guān)乎民生領(lǐng)域的方方面面，和流動人口日常工作生活涉及的多項利益息息相關(guān)。而居住證管理制度最首要的內(nèi)容就是要界定提供怎樣的基本公共服務(wù)。”

近年來，在國家戶籍制度相關(guān)政策調(diào)整和改革試點的鼓勵下，全國一些省份如浙江、四川、廣東、河北、江蘇等以及大中城市如鄭州、重慶、成都、廣州等紛紛出臺戶籍改革方案，對地方性戶籍制度改革進(jìn)行了積極探索。例如，山西省3月開始啟動戶籍制度改革，全面推行居住證制度，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。

目前，全國已有深圳、珠海、廣州、東莞、佛山、大連、太原、成都、上海等多地在推行居住證制度。此外，北京通州等62個城市（鎮(zhèn)）已被列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)。根據(jù)方案，通州將推進(jìn)積分落戶政策，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)等為主要指標(biāo)，合理設(shè)置積分分值，達(dá)到一定分值即可申請落戶。

“同等待遇”為關(guān)鍵

從暫住證到居住證，體現(xiàn)了新的社會管理理念，淡化了戶籍觀念，強化城市外來人口的居民意識，服務(wù)和管理更加人性化。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛壽龍表示：“長期以來，取消、廢止暫住證的呼聲一直不斷。現(xiàn)在一些省市試行將居住證取代暫住證作為戶籍制度改革切入點的做法非常值得肯定。居住證制度的實施，淡化了戶籍差別，讓非戶籍人口和戶籍人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面可以逐步享受同等待遇，這能讓外來務(wù)工人員切實感受到城市的接納和包容。”

在記者的調(diào)查中，民眾對即將實施的新居住證制度最大的期待集中在子女入學(xué)、異地高考、積分落戶、就業(yè)機會和日常辦理各類手續(xù)的簡化等幾個方面。“我的孩子今年剛上小學(xué)，期待等他高考的時候，有更好的政策出臺，不用再回老家了。”在北京居住的李麗娟全家都是海南戶籍，她期待著早日實現(xiàn)異地高考和合理、公平的積分落戶政策出臺。

“推行居住證制度的核心即在于落實居住證所附帶的福利。真正觸及核心內(nèi)容的改革舉措，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障、社會救助和公共服務(wù)體系，使不同人群之間的差異性最終消除。”中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所副研究員屈小博在接受本刊記者采訪時表示，通過居住證制度的實施讓流動人口享受社會福利，是尋求中國人口紅利的二次增長點，更是對流動人口所付出的勞動價值的最公平、最好的回報。

積分落戶會是下一步嗎？

居住證制度雖然離戶籍改革的最終目標(biāo)尚有距離，但它有助于打破因戶籍差別而帶來的待遇差別，給外來人口落戶提供了過渡機制，為進(jìn)一步深化戶籍制度改革打下了基礎(chǔ)。

上海是全國最早實行通過居住證積分管理的城市。2013年7月《上海市居住證管理辦法》正式施行，對上海合法穩(wěn)定居住和就業(yè)的持證人進(jìn)行積分。隨著持證人在本市居住年限、工作年限、繳納社會保險年限的增加和學(xué)歷、職稱等的提升，其分值累計達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值120分，即可享受子女教育和社會保險等方面相應(yīng)的公共服務(wù)待遇。同時，符合持有上海市居住證累計滿七年、在上海連續(xù)繳納社保滿七年等條件的人員，還可以申請辦理“居住證轉(zhuǎn)戶籍”的手續(xù)。

而深圳的政策則是積分達(dá)到100分便可落戶，影響積分指標(biāo)的主要是年齡、學(xué)歷、職稱、社保年限等。30歲的穆易來深圳工作三年，對他來說，積夠100分并非難事。“大專畢業(yè)積70分，高級技師資格證積20分，年齡積5分。社保交了一年積2分，交到2018年就能落戶了。”他說。

目前，500萬人口以上的特大城市中，天津、上海、廣州、深圳等已經(jīng)相繼實施了積分制，并已經(jīng)有人通過積分制成功“轉(zhuǎn)正”，取得了當(dāng)?shù)貞艏５珦碛?000萬常住人口的北京，卻一直未執(zhí)行積分制。因此，當(dāng)2月4日，國家發(fā)改委下發(fā)的《北京市通州區(qū)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作方案要點》中提到通州試點積分落戶時，不少“北漂”看到了希望的曙光。“終于等來了這一天。”這是大多數(shù)接受采訪者共同的心聲。今年12月底之前，備受期待的北京通州試點積分落戶的執(zhí)行細(xì)則和落戶標(biāo)準(zhǔn)即將出臺。北京的居住證、積分落戶政策將如何設(shè)計、制定和推進(jìn)，牽動著許多人的心。

“北京的積分落戶制度將具有特殊的意義，因為這是探索下一步戶籍改革的重要嘗試，尤其是對于特大城市而言。”中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所副所長張翼告訴記者，在政策制定上，肯定會參照其他已有相關(guān)實踐的城市，尤其是上海和深圳。但是從這兩個城市的經(jīng)驗來看，每年落戶的人并不多。北京的積分細(xì)則門檻也肯定不會低，能夠積夠分?jǐn)?shù)的人不會太多。“但是，實行積分落戶制度，積分的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于落戶。落戶的機會由以前自上而下的指標(biāo)制度，變?yōu)榭梢酝ㄟ^個人努力獲得，這是一種公開的市場化方式，是前進(jìn)了很大一步。”張翼說。