踐行區域合作共贏與全球協商共治的中國方案

吳志成　李金潼

“絲綢之路”是古代中國連接亞非歐商貿與人文交流的主要通路，曾極大地促進了東西方之間的經濟、貿易、政治與文化交流。進入新世紀新時期，隨著中國綜合國力的提升和中華民族復興進程的加速，古老的絲綢之路歷久彌新，煥發出新的生機活力。以習近平同志為總書記的黨中央高瞻遠矚，主動因應國內國際形勢的深刻變化，提出共同構筑“一帶一路”倡議，這是在新的時代條件下中國踐行區域合作共贏與全球協商共治的戰略新方案，不僅充分展現了中國追求和平發展、合作共贏的真誠愿望，也顯示出中國走向全球負責任大國、致力構建新型國際關系的責任擔當，為古絲綢之路的復興賦予了新的時代內涵，贏得了國際社會的高度關注和積極反響。

“一帶一路”倡議的戰略內涵

2013年9月和10月，習近平總書記在訪問哈薩克斯坦和印度尼西亞時，分別提出建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的合作倡議。2014年11月，在中央財經領導小組第八次會議的重要講話中，習近平強調“一帶一路”倡議順應了時代要求和各國加快發展的愿望，提供了一個包容性巨大的發展平臺，具有深厚歷史淵源和人文基礎，能夠把快速發展的中國經濟同沿線國家的利益結合起來。[1]習總書記的這一倡議，具有豐富而深刻的戰略內涵。

首先，“一帶一路”戰略是復興古代絲綢之路、加快實現中國夢的新構想。根據國家已經公布的規劃版圖，“一帶”重點暢通中國經中亞、俄羅斯至歐洲（波羅的海），中國經中亞、西亞至波斯灣、地中海，中國至東南亞、南亞、印度洋。“一路”則重點從中國沿海港口經南海到印度洋再延伸至歐洲，從中國沿海港口經南海到南太平洋。[2]目前已有六十多個國家和國際組織積極響應“一帶一路”倡議，這些國家的總人口約44億，經濟總量約21萬億美元，分別約占全球的63%和29%。未來十年，中國與沿線國家的貨物貿易額將突破2.5萬億美元。[3]可見，“一帶一路”覆蓋的地理范圍、國家數量、人口總量、線路長度等遠遠超越古代絲綢之路，其貿易和文化交流的廣度與深度也絕非古代可比，是古代絲綢之路在當代的創造性升級。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央，明確提出“兩個一百年”和實現中華民族偉大復興的中國夢的奮斗目標。“一帶一路”倡議立足于國家根本利益和發展全局，著眼實現中國夢的目標，成為以全面建設小康社會推動世界和平發展、助力實現中華民族偉大復興中國夢的新的戰略構想。

第二，“一帶一路”戰略是攜手沿線國家共同發展、履行負責任大國擔當的新體現。全球金融危機和歐債危機爆發以來，世界經濟面臨諸多嚴峻挑戰，中國經濟的快速發展為世界經濟復蘇注入了強勁的動力，中國對全球經濟增長的貢獻率位列世界第一。隨著中國國內全面深化改革的推進，中國經濟進入發展“新常態”。倡導并推動“一帶一路”建設，把中國的機遇轉化為世界的機遇，將使沿線國家更便利地搭上中國發展的快車，更多地分享中國經濟發展的紅利。2014年11月，習近平在亞太經合組織峰會上宣布，中國將出資400億美元成立絲路基金。截至2015年4月，共有57個國家申請或表態有意加入中國倡導的亞洲基礎設施建設投資銀行，而中國初始認繳金額占據一半，達到500億美元。這些將構成推動“一帶一路”建設的強大物質基礎，為沿線基礎設施建設和相關配套項目提供融資支持。中國把自身發展與沿線國家共同發展結合起來，并貫通發達的歐洲經濟圈與當前最具活力的亞洲經濟圈，為世界經濟發展開拓新的增長點，體現了中國邁向全球負責任大國的責任擔當。

第三，“一帶一路”戰略是探索全球治理新模式、構建新型國際關系的新實踐。現存國際秩序是二戰后以美國為首的西方國家主導建立，有關國際組織和機構僵化固守傳統，使國際社會在全球經濟治理、環境能源保護、應對跨國有組織犯罪、打擊恐怖主義等全球性議題上停滯不前、效果不佳。[4]“一帶一路”戰略將秉承“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”的原則，在廣泛協商溝通的基礎上探索構建適應新時代新形勢的國際合作機制，在共同推動和建設過程中創新全球治理模式，努力化解和突破全球治理的現實困境。“一帶一路”開放包容，不限國別范圍，不搞排他性制度設計，有意愿的國家和經濟體均可參與進來，共同協商，各施其能，優勢互補，互利共贏。正如習近平總書記強調，“一帶一路”建設“不是中國一家的獨奏，而是沿線國家的合唱”，[5]任何國家都不能壟斷決策權，這將為推動建立以合作共贏為核心的新型國際關系提供示范和借鑒。

第四，“一帶一路”戰略是連通大小周邊、推促跨區域合作的新途徑。小周邊是指與中國海陸邊界直接相鄰的國家和地區，包括俄羅斯、東南亞、南亞、中亞諸國等；而大周邊則超越傳統的時空地理范圍，涉及中國戰略利益的海陸國家和地區，如西亞和南太平洋地區等。[6]“一帶一路”戰略規劃不僅包含與中國領土領海相鄰的“小周邊”，還囊括了南亞、中東、歐洲等對中國具有戰略利益的國家和地區，是中國敏銳把握時代機遇，主動布局、奮發有為的戰略行動，也將成為中國連通大、小周邊國家的重要依托。通過建設面向歐亞、南太平洋等的“一帶一路”，探索聯通亞歐大陸、推促跨區域大合作的新途徑。“一帶一路”的順利實施，將與沿線國家形成你中有我、我中有你的利益共同體，形成安危與共、興衰相連的命運共同體，有效化解周邊地區動蕩不穩的干擾和來自某些國家圍堵中國的戰略壓力。

第五，“一帶一路”戰略是統籌國內國際大局、擴大對內對外開放的新舉措。把國內狀況與國際形勢、中國發展與世界發展聯系起來通盤考慮，實現中國與外部世界的良性互動，歷來是黨和國家進行戰略部署的重要方法。“一帶一路”建設充分體現了中央政府注重總攬全局、加強戰略謀劃，更好統籌國內國際兩個大局，把國內發展與對外開放統一起來，善于從國際形勢發展變化中把握發展機遇、應對風險挑戰。當前中國對外開放總體呈現東快西慢、海強陸弱格局。“一帶一路”將在提升向東開放水平的同時，加快向西開放步伐，促進中西部地區和內陸沿邊地區對外開放，進而形成中國海陸統籌、東西互濟、面向全球的全方位開放新格局。“一帶一路”戰略也將把中國西部廣大地區的開發與更廣泛的“一路”沿線國家的發展聯結起來，通過國家的戰略支持與國際合作配套，進一步擴大對外開放的廣度和深度，極大地激發有關國家的市場潛力與發展活力，帶動沿線發展中國家擴大本國的開發開放，實現共同的發展開放與合作共贏。

“一帶一路”戰略實施的潛在風險

建設“一帶一路”是全方位提高中國開放水平、促進區域協調發展和增進沿線國家人民福祉的偉大事業，和平發展、共同繁榮的愿望不僅將沿線國家和地區緊緊聯系在一起，激發地區經貿合作的更大活力，給目前復蘇緩慢的世界經濟帶來新的機遇，而且必將為實現中華民族偉大復興的中國夢、促進世界和平穩定繁榮做出新的貢獻。但是，“一帶一路”戰略也是一項長期、復雜的系統工程，沿線所涉國家的制度模式差異大，國情稟賦各異，發展水平不平衡，民族宗教文化多樣，“一帶一路”戰略的推進實施必然面臨著諸多不容忽視的潛在風險。

一是沿線國家之間的制度體制差異大，政局動蕩不穩。在“一帶一路”沿線國家中，既有共產黨領導的社會主義國家，也有實行西方式政黨制度的資本主義國家，還有實行君主政體的阿拉伯國家等，不同政治制度的國家決策面臨不同的“國內觀眾成本”，[7]即使同一類型政治制度國家由于國內政治形勢的差異和利益集團的博弈，也會對政府的具體政策形成有力影響。這些制度體制的巨大差異無疑增加了沿線國家政策的不確定性，特別是在東南亞、中亞、中東地區，一些沿線國家的國內政治形勢復雜，政黨斗爭激烈，政局變動頻繁，甚至內戰沖突不斷。而鐵路公路、交通運輸、電力能源等基礎設施建設投資大、周期長、收益慢，有賴于有關合作方的政治穩定性、政策延續性和對華關系狀況。兩者的矛盾增加了“一帶一路”建設過程中的政治風險。某些政治勢力還可能出于自身政治目的誤解或歪曲“一帶一路”戰略，借機煽動新的“中國威脅論”、“中國擴張論”，蓄意阻撓“一帶一路”建設。近年來，中國在利比亞、伊拉克、烏克蘭、敘利亞等國家遭遇的投資困境和風險損失值得高度重視。

二是沿線國家的經濟發展不平衡，市場開放難度大。“一帶一路”聯通亞歐非三大陸，聯結太平洋和印度洋，包含了老牌歐洲發達國家和新興發展中經濟體，不同國家的經濟發展水平和市場發育程度極為不同。有些國家法律法規比較健全，市場發育程度比較高，金融環境相對穩定，為企業投資創造了便利條件和良好環境；也有一些國家的情況相反，市場高度封閉，進入難度極大。這無疑增加了企業評估投資生產成本—收益的復雜性，制約了“一帶一路”建設成果的合作共享。相對于美國在亞太推動的“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）的高門檻，“一帶一路”從滿足沿線國家的發展需求出發，降低了經濟合作的要求，一方面有利于沿線國家和企業的廣泛參與，另一方面也可能造成參與國和企業主體在合作規則認知與收益分配方面的矛盾。此外，盡管中國在“一帶一路”戰略實施中扮演著主要角色，并利用自身在資金、技術、人員等方面的優勢，以優惠的政策大力支持沿線有關項目建設，但中國單方面畢竟實力資源有限，也面臨著攤子大、后勁不足等風險。

三是沿線國家民族宗教矛盾復雜，非傳統安全威脅因素突出。“一帶一路”涵蓋范圍廣泛，大多數國家民族眾多，基督教、佛教、伊斯蘭教、印度教等多元宗教信仰并存，一些宗教內部還存在不同的教派分支，各種民族宗教之間的歷史紛爭復雜，增加了沿線各國合作的難度。中東、中亞等地區的國際恐怖主義、宗教極端主義、民族分裂主義勢力和跨國有組織犯罪活動猖獗，地區局勢長期動蕩不安。這些非傳統安全因素的突出，既惡化了當地投資環境，威脅人員和設備安全，也可能借“一帶一路”建設之機擴散和滲透到中國國內，甚至與國內不法分子內外勾連、相互借重，破壞中國安定的國內社會環境，對“一帶一路”戰略及沿線工程建設構成嚴峻挑戰。

四是沿線國家文化紛雜多樣，因認知偏差誤判中國戰略意圖。由于地理、歷史、宗教、民族的差異，“一帶一路”沿線國家的文化豐富多元。既有中國、印度等東方傳統國家，也有西方傳統國家，既有俄羅斯、土耳其等“歐亞國家”，也有新加坡等東西文化交融的國家。國家不同的身份定位在某種程度上塑造了國家對利益的不同認知，從而影響著國家行為和內外政策選擇。“一帶一路”戰略涉及的領域廣，沿線國家在參與的廣度和深度上因自身對利益的不同判定而呈現出差異性。沿線國家特別是大國從精英到民眾對“一帶一路”戰略的認知不盡相同，對中國意圖的不信任與猜忌將成為“一帶一路”戰略長期推進面臨的重要風險。目前中國與沿線部分國家圍繞有關領土領海主權爭端的不穩定因素短期內無法消除，倘若再遭遇美、日等域外因素的干擾，[8]很可能會激化既有矛盾，引發沿線國家更多的安全疑慮，甚至引爆局部地緣沖突。

五是戰略規劃設計有待完善，主導實施國際宏大戰略的經驗不足。“一帶一路”戰略提出后，雖然得到了諸多國家的積極響應，也為配合“一帶一路”建設專門籌建了“絲路基金”、“亞投行”等投融資平臺，中國政府還頒布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》文件，但從總體上看，“一帶一路”戰略的長遠規劃還不成熟，特別是有關制度設計和政策安排的談判協商還面臨諸多不確定性，有關戰略實施的目標、階段和具體項目的成本分擔機制等都還有待進一步完善和細化，與相關國家的實質性對接與合作還沒有展開。“一帶一路”可以視為新時期中國倡導推進的國際公共產品，但由于歷史和現實的局限，中國政府和企業在供給與推行國際公共產品的能力上還有欠缺，國際拓展經驗也不足，[9]在配合戰略實施的國際化專業人才的培養和核心技術的輸出上還存在較大缺口，適應“一帶一路”戰略長期推進所需要的國民的文明法制素養、市場誠信意識均有待提升。

六是戰略實施的開放一體化與沿線國家的分離碎片化的矛盾。“一帶一路”戰略是跨區域大合作的新嘗試，具有開放性、全局性、非排他性特征，致力于優化配置沿線資源，最大限度提高戰略的效益，也將加強和深化沿線國家之間的交流、合作、開放，促進“世界上最大的歐亞大陸的一體化和全面復興”。[10]然而，推進“一帶一路”戰略行動不可避免地涉及到參與國家成本分擔、利益分配等問題。盡管這一戰略本身希望推動與沿線國家之間的“政策溝通、道路聯通、貿易暢通、貨幣流通和民心相通”，但無論是道路聯通、貿易暢通，還是貨幣相通，都涉及國家的經濟、政治和安全利益，[11]在某些爭議地區的建設活動還可能對個別國家的主權構成潛在挑戰，引發中國與沿線國家之間以及沿線國家相互之間的矛盾。而且沿線國家參與“一帶一路”建設的意圖、期待、方式、進程不一，不排除一些國家只有愿望熱情而無后續行動，或只希望從中獲得收益而無真正投入，或有始無終難以持續。這些都將增加沿線國家在戰略實施中的顧慮甚至離心傾向，出現各自為政的碎片化后果。

穩步推進“一帶一路”

戰略的對策思路

“一帶一路”戰略的實施，是助力中華民族偉大復興、共促中國與世界發展共贏的難得歷史機遇。穩步推進這一重大戰略，必須采取正確的政策措施，因勢利導，趨利避害，充分利用各種有利條件，有效防范和化解各種可能的風險與挑戰。

首先，堅持中央政府統籌主導，各部門各地區協調推進。作為新時期跨越國界的國家重大發展戰略，“一帶一路”貫通亞非歐三大洲，連接亞太和歐洲兩大經濟圈，是世界上跨度最大的經濟合作帶，其實施必須始終堅持中央政府統籌主導，中央與地方通盤布局、協調推進。各地區、各部門和企業主體根據國家整體戰略需求和自身實際優勢，做好前期調研工作，充分掌握沿線國家市場需要，科學制定合理規劃，避免出現“區域功能定位趨同、產業結構布局重疊、同質化無序競爭”的現象。[12]

第二，合作完善戰略實施方案，加強政策商研溝通。“一帶一路”建設必須契合沿線國家的利益需求，加強與這些國家的協同合作，加強整體謀劃和全局運籌，進一步完善戰略規劃頂層設計，做實國家間政策的商研溝通，細化實施方案與行動路線圖，做好風險防范和配套應急預案。在尊重相關國家彼此核心利益和重大關切的基礎上，堅持政府指導推動，企業主體實施，市場機制運作，國際合作共建，努力求同存異、聚同化異，把戰略實施落實到具體的項目建設，并取得實際成效，切實增進民眾福祉與惠利。

第三，分階段有步驟漸進實施，先易后難力求實效。“一帶一路”建設是一項長期的系統性工程，必須分階段有步驟漸進推進，突出重點和基礎工作，試點先行，有所先為。沿線有關國家可以從發展急需且具有奠基性作用的基礎設施建設入手，推動實施一批有需求和共識、影響力大、帶動性強的重大合作項目，在合作試點示范的基礎上，以點帶面、從線到片逐步推廣，有助于沿線國家從前期建設中共享成果實惠，積累經驗互信，增強合作信心，為后續更高水平的優勢互補、推動合作領域更廣范圍的擴散奠定堅實的基礎。

第四，加強對外闡釋與傳播，形成融合中國理念的話語體系。“一帶一路”戰略目前仍處于起步階段，迫切需要加強戰略理念和精神原則的對外闡釋與宣傳，增強這一戰略的國際感召力和影響力，為“一帶一路”長遠建設營造積極友善的國際輿論環境。要善于運用現代化和國際通用的傳播手段，不斷增強宣傳實效，特別要講求策略和技巧，貼近沿線國受眾的語言風格和思維習慣，充分爭取更廣泛民眾的理解認同，凝聚更大共識和支持，消除誤解疑慮偏見，夯實牢固的民意基礎。也應利用這一戰略對外實施的契機，大力宣示中國走和平發展道路的政策主張，逐漸形成和展現融合中國文化智慧和戰略理念的國際話語體系，擴大中國的國際話語力。

第五，有效對接現有合作機制，實現開放包容性發展。“一帶一路”覆蓋地區已經構建起諸多行之有效的跨區域、區域、次區域合作機制，在推進“一帶一路”戰略的進程中，應重視借鑒國際經驗，遵循國際慣例，充分利用和有效對接既有的上合組織、歐亞經濟聯盟、中國—東盟自貿區、中亞區域經濟合作等雙邊多邊合作機制，整合區域合作平臺，加強戰略實施的機制化建設，而非顛覆現有機制、完全另起爐灶。根據新形勢新情況加強與跨國公司、當地智庫、媒體、民間團體、非政府組織等的溝通、合作，推動實現開放包容性發展的新局面。

第六，側重經貿領域的發展合作，避免介入政治敏感事務。經貿合作是一帶一路建設的基礎和先導，也是這一戰略從構想到實施的重點。實施“一帶一路”戰略必須始終堅持共商共建共享的原則，相互尊重，平等相待，不搞勢力范圍，不干涉別國內政，避免卷入相關國家的內部紛爭，避免涉足政治、安全、軍事等高政治領域事務。支持有條件的企業按照國際慣例和通行規則到沿線國家投資并做大做強，增強企業核心競爭力和跨國經營管理能力，著力培育中國的跨國公司。加強貿易運行預警體制和摩擦應對機制建設，增強應對貿易爭端能力，通過磋商協作妥善處理經貿摩擦。堅持文化與經貿并重，推動沿線國家的人文交流與文明對話，真正促進人心相通、文化包容和持續發展。

（第一作者系南開大學周恩來政府

管理學院院長，教授；第二作者單位：南開大學周恩來政府管理學院）

（責任編輯：蘇童）

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[1] 習近平：《加快推進絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路建設》，新華網，2014年11月6日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-11/06/c_1113146840.htm（上網時間：2015年4月16日）。

[2]國家發展改革委、外交部、商務部：《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，中國國家發改委網站，2015年3月28日，http：//www.ndrc.gov.cn/gzdt/201503/t20150328_669091.html（上網時間：2015年4月16日）。

[3]《央視發布權威“一帶一路”版圖福建對接方案中泉州將成先行區》，觀察者網，2015年4月13日，http：//www.guancha.cn/Neighbors/2015_04_13_315767_s.shtml（上網時間：2015年4月16日）。

[4]吳志成、何睿：《全球有效治理緣何如此艱難？》，《當代世界》，2013年第7期，第6頁。

[5]習近平：《邁向命運共同體開創亞洲新未來——在博鰲亞洲論壇2015年年會上的主旨演講》，《人民日報》，2015年3月29日，第2版。

[6]吳志成：《中國周邊外交需更加重視戰略謀劃》，《現代國際關系》2015年第1期，第26頁。

[7]James D. Fearon， “Domestic Political Audiences and the Escalation of International Disputes，”American Political Science Review， Vol. 88， No. 3， 1994， pp. 577-592；林民旺：《國內觀眾成本理論與國際合作》，《教學與研究》，2009年第2期，第81-89頁。

[8]如在最近閉幕的“七國集團”外長會議上，日本推動會議單獨通過了一份該組織近40年歷史上首次關于海洋安全問題的聲明，其中涉及南海和東海局勢。張偉：《強推G7聲明，日本拉西方施壓中國》，《新聞晨報》，2015年4月17日，第A31版。

[9]吳志成、李金潼：《國際公共產品供給的中國視角與實踐》，《政治學研究》，2014年第5期，第123-124頁。

[10]何茂春、張冀兵：《新絲綢之路經濟帶的國家戰略分析》，《人民論壇·學術前沿》，2013年12月（上），第13頁。

[11]趙會榮：《建設“絲綢之路經濟帶”的有利條件與不利因素》，載孫力、吳宏偉主編：《中亞國家發展報告（2014）》，北京：社會科學文獻出版社2014年版，第233-245頁。

[12]袁新濤：《“一帶一路”建設的國家戰略分析》，《理論月刊》，2014年第11期，第8頁。