群體性事件發生機理與善治路徑

鄒秋仁

【摘要】社會轉型期群體性事件頻發影響和諧社會的構建。群體性事件的應對背后隱含著高壓管控治理思維。加強和創新社會管理，必須超越窘困的高壓治理模式，調節社會安全氣壓，多種路徑精準發力，實現新常態下群體性事件的善治。一是調整利益分配失衡，降低社會暴戾氣壓；二是完善評價體系，減輕基層政府穩控壓力；三是轉變職能，樹立公信，主動削弱質疑壓力；四是暢通表達協商渠道，引導理性消解壓力。

【關鍵詞】群體性事件 新常態 善治 壓力

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

目前我國依然處于劇烈變化、深刻變革的社會轉型期，整個社會正以“中國速度”進行跨越轉型，社會轉型的速度、廣度、深度、難度均前所未有。在這個特殊的轉型期，社會分化和社會流動加劇，社會整合難度大，社會行動失范多，許多潛在的新問題、新矛盾不斷凸顯。其中群體性事件頻發，是我國社會轉型期面臨的一個非常緊迫的現實問題。中國社科院發布的《2013年中國社會形勢分析與預測》說明，近年來每年因各種社會矛盾而發生的群體性事件多達數萬起甚至十萬起①。《2014年中國社會形勢分析與預測》指出，在群體性事件總量下降的情況下，因環境問題而發生的群體性事件卻在快速上升②。近幾年來，不斷有一些影響較大的群體性事件繼續沖擊著社會的神經。例如，2010年黑龍江富錦長春嶺事件、2011年廣東潮州“古巷事件”、2012年重慶萬盛事件、2012年PX項目引發的寧波鎮海事件和2014年廣東茂名事件以及2015年多地出租車罷運事件等。本文從群體性事件的治理思維入手，試圖從“壓力”這一獨特視角探討群體性事件的發生機理與善治路徑，推動新常態下群體性事件研究。

群體性事件的發生機理

在社會全面轉型的過程中，社會運行機制的變革以及社會利益的矛盾和沖突等，導致了整個社會張力的不斷增大③。社會矛盾出現易發、多發的態勢，可以透過群體性事件頻發這個“窗口”來觀察。當前引發群體性事件的矛盾因素，涉及多個方面，諸如環境污染、土地收益之爭、勞資糾紛、遷拆引發的矛盾、公務人員不當執法激化的矛盾、官員腐敗負面影響等等。這些在經濟社會建設過程中尚未解決而累積起來的矛盾，給社會產生的結構性張力并非消減，仍在延續。群體性事件在社會結構性張力突破承受臨界點時可能一觸即發。下面將分析群體性事件的發生機理，即其發生的結構性條件及作用原理。

被加壓的基層政府。眾所周知，我國形成了自上而下把維穩作為政治硬任務來執行的政府行為邏輯。垂直行政體制層級中，地方政府，尤其是基層政府（指市、縣、鄉一級政府）面臨的維穩任務壓力越來越大，特別是縣、鄉級的基層政府處在“壓力型體制”的底層，壓力非常之大。

第一，地方基層政府面臨上級政府施加的越來越大的維穩壓力。榮敬本等人把各級政府采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的科層評價與獎懲體系稱作“壓力型體制”，這恰當概括了中國地方政府的治理邏輯④。基層政府的巨大維穩壓力集中體現在政績的考評機制上。市、縣、鄉等分別根據上級維穩目標管理考核辦法，將指標層層包干、逐級分解，一級壓一級，細化到各項具體任務指標完成情況。孫立平等指出我國目前的維穩工作已經陷入了一個惡性循環⑤。花費了九牛二虎之力“保平安”、“促穩定”，卻并沒有真正解決實際問題和化解矛盾沖突，群體性事件頻發的各種誘發因素還大量存在，甚至在被加壓的基層政府的加壓之下越發復雜多變。當前，進城民工、征地拆遷戶、下崗職工等弱勢群體的資源相當缺乏，他們無法通過利益表達渠道維權，他們在強力高壓的管控體制下處于失語失聲的境況，有時不得不尋求體制外的方式來抗爭。

第二，一些基層政府及干部能力不足或行為失當。上級要求“把矛盾解決在基層”，但是作為直接和老百姓面對面的縣、鄉一級的基層政府，又缺乏解決這些矛盾沖突的資源和能力。他們既無能力也無動力從源頭上化解群體性事件，難以從容地去面對復雜多變的社會矛盾。他們手中能夠使用的利器只有高壓手段。這種一味壓制的做法不僅沒有從根本上遏制，反而進一步激化了群體性抗爭行動的發展勢頭⑥。一些基層政府官員的能力不足和思維偏差，處理問題和矛盾方法上欠妥當，甚至出現粗暴化、簡單化。這不但未有效解決問題，實際上積累了更大的沖突和矛盾，甚至潛在的更激進、更嚴重的群體性事件一觸即發。

被擠壓的參與者個人。事實表明，引發群體性事件的問題和矛盾，多數是參與者個人反映的問題得不到及時、合理的解決，最后事態越發嚴重，演變成群體性事件。簡言之，原因有二：其一，一些基層干部“尊下”不足、“唯上”有余。頭腦中為人民服務思想、以民為本的理念沒有擺到應有的位置，為人民服務的群眾路線貫徹不到位，沒有想方設法幫助人民群眾解決面臨的具體困難。其二，一些體制內的表達協商渠道不通暢，障礙重重。例如信訪途徑解決問題的幾率很小，一次上訪就獲得救濟的幾率更是少見，多次上訪和多人上訪則要承擔著政府維穩高壓下的管控甚至“法辦”。還有一個后果即是自己的訴求被無限期拖延，如走司法渠道代價又太高。當個人的制度內表達協商空間被擠壓時，就很可能會以制度外的目標及手段來尋求替代。例如不法企業和承包商惡意欠薪，民工集體聚集討薪引發的群體性事件；開發商掠奪拆遷戶利益，拆遷戶進行群體性抗議強拆造成的群體性事件。

社會學家斯梅爾塞（N.J.Smelser）認為，集體行為的發生有六個“必要且充分”的基本條件，其中結構性壓力條件至關重要。這種壓力促進人們自發地集體努力去解決問題⑦。個人在受到來自各個方向的結構性壓力的作用下形成結構性緊張，而且在社會減壓閥（安全閥）缺失的情況下傾向組織非理性集體行動，發生群體性事件。當然，群眾并非天生的鬧事者，有些是群體性事件對峙雙方互動的結果。一些群體性事件本身是由于基層政府反應過敏、控制過頭，或反應遲鈍、控制無力加劇了結構性緊張，或是社會不公產生的暴戾氣壓突破臨界點，觸發了群體性事件。

從加壓到減壓：新常態下的善治

思維轉向的必然。縱觀轉型期我國群體性事件易發多發的情況，各相關部門想方設法對其治理。而這種治理似乎并沒有達到預期效果。這務必引起我們對群體性事件的治理困境進行反思。現階段中我們對群體性事件的治理模式基本上是應對、控制模式，而這種治理思維模式難以有效契合群體性事件的內在邏輯。例如“運動保平安”，治理效能堪憂；“強控保平安”，激化對立局面⑧。無論是運動式治理方式，還是強控式治理手段，均無法從根本上化解群體性事件發生的根源，事實上造成了群體性事件生成因素的累積，壓力的不斷上升，從而為群體性事件的再次發生直接或間接地埋下了隱憂。這正如沖突理論代表人物科塞所述：“緊張狀態的積聚會導致結構僵化，有造成毀滅性爆發的潛在性。”⑨科塞的減壓閥（安全閥）理論思想為我們開啟了破解群體性事件治理困局的一扇窗。

黨的十八大以來，我們黨和國家各方面工作出現全面系統的令人振奮的新常態。“我們應摒棄不合時宜的慣性思維，打破掣肘當下中國發展進步的成規慣例。”⑩新常態下我們要立足現狀，提高社會管理能力和水平，多管齊下，合理減壓，調節社會安全氣壓，構建務實高效的社會安全閥機制，切實減少群體性事件的形成性條件和發生概率。

走向善治。善治實際上是國家與公民的一種新穎關系，有賴于公民的自愿合作參與和對權威的自覺認同。善治體現信息透明下的分配正義。善治是“善態治理”，雖有矛盾沖突，卻能最大限度地被社會所包容、被制度所接受、被機制所化解。筆者就如何走出群體性事件治理困境，接近善治目標，從壓力視角提出幾個善治路徑建議。

第一，調整利益分配失衡，降低社會暴戾氣壓。維權抗爭類和社會泄憤類群體性事件占全國群體性事件總量的80%以上。萬州事件、出租車罷運、抗拒拆遷等群體性事件現場無不彌漫著社會暴戾之氣，它或是顯性的，或是隱性的，以話語暴力、行動暴力體現出來。一旦社會暴戾之氣的濃度或壓力達到臨界點，極小偶然因素或許觸發暴戾氣壓，衍生群體性事件。社會暴戾之氣的最主要源頭即利益分配失衡。

其一，權力被一些部門利益化，成為利益尋租的工具。權力成了牟利工具，而非服務大眾利益的手段。權力的利益異化刺激著民眾怨氣、暴戾之氣累積。其二，利益分化嚴重，貧富分化拉大。實際利益失衡超出了弱勢群體的承受程度，顛覆了利益分配的合理結構。相當多的普通民眾對現階段許多富人的財富合法合理性存有質疑。貧弱階層無力感的蔓延容易助長民眾的絕望情緒和報復心理。一股暴戾之氣大行其道，恐怕與越來越多的人覺得自己是弱勢群體有關。

為此，要調整利益失衡格局，突破利益固化的藩籬，最大限度限制以權傷民、與民爭利。完善收入分配制度和社會保障制度改革，壯大中等階層，減少貧弱階層，縮小貧富差距，讓貧弱階層共享改革發展成果，而非一味承受改革發展的代價。同時，社會成員在利益分配失衡的調整和改革中要主動參與、努力作為，互相之間構建一種良性互動關系，社會暴戾之氣就會少些、暴戾氣壓就會低些。當然，諸如多地出租車罷運之類群體性事件自然會越來越少。

第二，完善評價體系，減輕基層政府穩控壓力。目前基層政府在處置和控制群體性事件的壓力已經成為了不可承受之重。在現在的穩控考評體系下，基層政府的責、權、利不平衡狀況并未得到改變，社會矛盾和沖突事件納入公務員考核體系被要求“解決在基層”。一些基層政府變得非常浮躁、爭功近利。因此，我們首先需要澄清一些穩控的認識誤區，政治穩定不等同于社會穩定，若把影響社會穩定形勢的一些矛盾和事件等同政治不穩定來進行嚴防死守，就陷入了僵硬的、壓制型治理思路和模式。社會總是在沖突與協調兩種形式交互作用下運行的，不能把群體性聚集和群體性事件視為洪水猛獸。我們要改革現行穩控工作的考評機制，建立理性包容的評價體系來指導和評價基層政府行為。科學的工作考評體系應該是不掩蓋矛盾、不壓制矛盾、具有包容性的制度體系；應該是與基層政府責、權、利相平衡的激勵機制；應該是能夠給基層政府人員“減壓”、從容面對群體性事件等社會沖突的引導機制。

第三，轉變職能樹立公信，主動削弱質疑壓力。眾多事實表明，在當前的各類群體性事件中有一個突出特點，那就是民眾缺乏對基層政府的信任，總是質疑基層政府部門及人員的公信力。這一情況反應了集體行為的民眾心態，一定條件下可能助燃事態的惡化，它折射出一些政府部門未能合理履行職能，實施科學執政、民主執政、依法執政。只有通過持續的努力，才能改變那種民眾一有矛盾就直接與基層政府正面交鋒的局面。當然，對可能進一步加劇的事態要科學應對、果斷處置，堅決打擊尋釁滋事等犯罪行為，彰顯社會正義。政府各部門必須轉變職能，管好政府部門該管的事，把不該管的事放手給市場和社會；解決真問題，改善民生，促進社會公平正義；強力推進反腐敗工作并持之以恒常態化，提高群眾對基層政府部門的信任度，主動減輕群眾的質疑。

第四，暢通表達協商渠道，引導理性消解壓力。普通民眾遇到有矛盾需要處理、有訴求需要表達、有糾紛需要協商時，通常想通過制度內的救濟渠道求助，期待能及時公正合理的達成目標。從現有的訴求表達協商渠道的效能看，問題不容忽視。現在一些基層政府部門過多地考慮形象問題、政績問題，不敢正視已經暴露和存在的問題，不及時回應解決群眾的正當訴求，而是采取一些權宜之計，比如拖延、打壓、讓“麻煩制造者”知難而退或半途而廢。許多群體性事件恰恰是由于合理訴求協商渠道被堵，甚至傷害到了當事人的人格尊嚴，獲得了持續的、堅決的抗爭動力，最終衍生到一發不可收拾的地步。

建立新常態下群眾表達與協商的暢通渠道的具體路徑：首先，訴求表達渠道。將被動接受公民利益表達為主動尋找收集民意表達信息，走群眾路線，鼓勵公民大膽表達訴求。大膽改革信訪、司法、紀檢監察、民間組織等民意表達的工作機制，使其簡易化和順暢化。其次，信息知曉與凝聚渠道。在涉及公眾利益的問題上，向群眾提供多種表達的渠道，切實保證群眾的信息知情權。該公開的信息不公開，極易導致誤解、甚至謠言的發酵。此外，有效管理與培育公民文明上網，把網絡拓展為一個理性文明的新型信息知曉與凝聚渠道。建立有利于分散的要求凝聚的機制，尤其有利于弱勢群體的集體表達的凝聚的導引，防止隨波逐流。再次，協商調解渠道。矛盾的各方按照法律及制度內的程序去談判、協商解決糾紛矛盾，培育公民社會自我管理能力。這時，政府無需事事介入。惟其如此，各種渠道能保持通暢和高效運轉，勢必營造更加理性平和的社會環境，能更從容地解決各種沖突與矛盾，引導群眾理性消解積壓的不滿情緒和思想壓力。

（作者單位：江西警察學院基礎理論教研部）

【注釋】

①姚毅奇：“用法治思維和法治方式處置群體性事件”，《人民政壇》，2014年第10期，第38頁。

②李培林等：《社會藍皮書：2014年中國社會形勢分析與預測》，北京：社會科學文獻出版社，2013年。

③馬廣海：“從群體性事件看轉型期社會心態”，《中國海洋大學學報》，2012年第6期，第73頁。

④應星：“‘氣’與中國鄉村集體行動的再生產”，《開放時代》，2007年第6期，第111頁。

⑤孫立平，晉軍等：“以利益表達制度化實現社會長治久安”，《學習月刊》，2010年第9期，第33頁。

⑥應星：“村莊集體行動的‘反應性政治’邏輯”，《學術前沿》，2012第9期上，第42頁。

⑦Smelser N： Theory of Collective Behaviour， New York： Free Press， 1962， pp64～65.

⑧金太軍，沈承誠：“從群體性事件到群體性行動”，《國家行政學院學報》，2012年第1期，第26頁。

⑨科塞：《社會沖突的功能》，孫立平譯，北京：華夏出版社，1989年，第32頁。

⑩施芝鴻：“十八大以后新一屆中央領導集體主動營造的10個新常態”，《人民日報》，2014年10月13日。

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責編/于巖（實習）