完善單項表決制度的幾點思考

閆鵬濤

黨的十八屆四中全會提出，“完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨表決”。表決制度特別是立法中的表決制度，作為人大制度的重要組成部分，可以說是人大程序民主的核心內容和重要體現。進一步改進、完善表決制度可以說是發揮人大制度潛力、提高人大履職實效的必要途徑。本文試選擇單項表決問題，就其形式定義、在現有立法制度框架中的實質內涵、如何進一步完善實施細則、為單項表決的常態啟動創造條件，以及在將來條件允許的情況下對單項表決進一步運用進行探討。

一、單項表決的形式定義和實質內涵

所謂表決，就其形式而言，根據表決對象的不同，可以分為整體表決、逐項表決和對有爭議條款的單項表決。所謂整體表決是指對法規草案整體表示態度，逐項表決是指對法規草案逐條逐節進行表決，而單項表決僅對法規草案中有爭議的條款進行表決?？梢灾v，單項表決本質上只是一種表決方式，對表決的內容、提出時間段等并不預設前提。但在我國地方人大現有立法制度框架、特別是立法實踐中，對單項表決的運用進行了諸多設定。例如，從各省市有關立法規定、特別是實踐來看，單項表決只能對爭議條款的存廢進行表決、只能對法規案表決稿提出，諸如此類。因為規定和實操中種種限定，單項表決實際上成為一種運用范圍很有限的立法實踐、制度實體，而非一種單純的表決形式，這就是目前地方人大立法中單項表決的實際內涵。

二、單項表決的價值與功能

之所以提出健全完善單項表決制度，是因為單項表決作為整體表決的補充，確實解決了現有實踐中一系列程序性難題。第一，實行單項表決有利于提高表決的科學性和民主性。在整體表決制度下，常委會組成人員在對存在個別爭議條款的法規案進行表決時往往左右為難，或者顧全大局放棄自己的意見，或者忍痛割愛投出反對票，這兩者實際上都違背了組成人員的真實意思表達。如果實行單項表決，就能彌補這種因為制度設計造成的意思扭曲，既保證了組成人員的真實意思表達，又提高了立法效率。

第二，實行單項表決，能部分解決審議效率的問題。目前常委會審議主要是以討論、提出意見等形式開展，發表的意見能否成為正式修改意見缺少更為明確的確認形式，這就影響到組成人員的審議積極性和審議效率。實行單項表決，對爭議條款先行表決，本質上講也是法規案表決前“議”的一部分，是用表決的方式取代組成人員僅僅通過口頭方式進行討論和提出意見，即使只對個別條款采取這種方式，也足以激發組成人員更加真實、充分地表達自己的意見，促使法規案更加合理、科學。當然，這種意見走到極致，就是主張對法規案進行逐項表決。但從中國立法實踐乃至人大制度本身來看，會期的設定、對效率價值的強調、代表的非專職性，都要求我們堅持以整體表決為表決的主要方式，同時充分發揮單項表決的補充作用，以實現立法過程中民主和效率價值的平衡。

三、單項表決制度在地方人大立法中的運用

作為一種制度，單項表決在地方人大立法工作中出現的并不晚。最早在1989年，個別省份已經規定“必要時可以對意見分歧的某些條款進行表決”。立法法頒布后，有一個關于修訂立法程序的高潮，單項表決的表述開始普及，而且開始更多涉及操作性要素。從有關新聞報道來看，湖北省人大在2006年有過兩次成功的單項表決實踐。但長時段來看，有關實踐極少。

仔細分析單項表決制度的實施現狀，有種種歷史和現實的原因，但其自身操作環節的表述不清晰、缺乏可操作性可以說是一種重要因素。在現有立法制度框架下，不改變單項表決制度的實際內涵和補充定位，而能夠充分發揮其作用，健全完善各啟動環節可以說是當務之急。

四、完善啟動單項表決的操作條款

單項表決制度作為一項制度，涉及到表決的適用對象、動議主體、提出階段、啟動決定、基數和多數比例規則以及結果的處理等諸多環節。健全完善單項表決制度，需要對每個環節都進行認真研究。

（一）表決的適用對象

關于單項表決的適用對象，目前均認為是“爭議較大的重要條款”。關于“爭議較大”沒有不同意見，但何為“重要”并無明確規定。部分省市曾對此進行規范，如甘肅省人大將“重要”條款定義為“涉及全省經濟、政治、社會發展和人民群眾切身利益的問題，對特定組織和個人的權利和義務或者對公共利益有重大影響的條款”。有的學者則認為，既然難以用列舉的方式窮盡“重要”條款的范圍，可以采取排除的辦法定義“重要”條款，如非規范性條款即為非重要條款，但事實上即使序言部分也反映著法規的價值取向，很難講其不重要。在這種情況下，特別是目前立法體例日益簡化的情況下，“重要”條款的意義恐怕更多在于告訴我們在運用單項表決時一定要考慮相應的立法成本。從操作來看，“重要”條款還有一個潛在含義，即該條款和其他條款不能構成重大關聯，即不因為對該條款的否決直接導致其他條款被否決，這就失去了單項表決的本意。

（二）表決動議的提出主體

目前部分省市規定為法制委，個別省市則規定為專門委員會或者組成人員五人以上，有關研究則傾向于以法制委為動議主體。客觀上講，法制委在常委會一審后，負責進行統一審議，對法規爭議條款和各種意見掌握的比較全面，作為綜合部門而非爭議的一方提出單項表決動議具有一定的合理性、客觀性和可行性。從實踐看，目前也都是由法制委提出單項表決動議。但嚴格來講，提出單項表決動議的權力應該從屬于立法提案權，有權向常委會提出議案的團體和個人集合也應該有權就某項議案的個別條款提出單項表決動議的權力，雖然它們可能很少行使這項權利，但不能因此否認它們擁有這項權利。因此，法制委、專門委員會、組成人員五人以上都應該列為單項表決動議的主體。

（三）表決的提出階段

關于單項表決的提出階段，是指僅能對法規案表決稿提出，還是可以在審議、表決過程中提出，即邊議邊決?？陀^上，就立法的深入、科學性、民主性來講，邊議邊決對法規審議更為有利。目前大多數國家采取的也都是邊議邊決的審議形式。但任何制度的形成，都是歷史、環境、周邊制度相互作用的產物，從目前常委會會議制度和會期的設置來看，實行邊議邊決實際上并不具備可行性?，F階段更為切實可行的，還是首先讓單項表決在僅對法規案表決稿啟動成為常態。但是我們也要注意到，個別省市人大曾規定“常委會會議第一次審議地方性法規案時，專門委員會或者常務委員會組成人員五人以上認為制定該法規的必要性、可行性等方面存在重大問題，可以提出擱置審議的動議，由主任會議提請常委會全體會議審議后表決?！边@也為單項表決的進一步運用埋下了可貴的伏筆。

（四）單項表決的啟動決定

接受單項表決動議，并決定啟動與否，目前有關規定和相關研究均將這項權利賦予主任會議。從有關法律規定來看，無疑具有合理性。按地方組織法規定，主任會議負責處理常務委員會的重要日常工作。特別是考慮到提請單項表決，并不改變表決對象實體，只是特定情景下表決方式的改變，屬于程序性問題，不屬于新增議題，故賦予主任會議更為高效合理。

（五）單獨表決的基數和多數比例規則

由常委會會議進行單項表決，必然涉及到表決的基數范圍和通過比例規則。即以全體組成人員還是以出席組成人員為計票范圍，以簡單多數通過還是以絕對多數通過為標準。立法法規定，法規案要由常委會全體組成人員過半數通過。單項表決對象雖然不具備獨立的法律效力，但客觀上是法規案的一部分，因此目前均規定單項表決基數范圍為全體組成人員，其通過比例為絕對多數即票數過半。但從國外有關立法規定來看，多以出席人員為基數、相對多數通過即可?？紤]單項表決常態化后的簡便易行以及缺席票的中性意思表達，可以對這一問題再作探討。

（六）單項表決的結果處理

從有關制度規定和單項表決的邏輯推理來講，其結果是在單項表決后，在保留或者刪除該條款的基礎上對法規案整體進行表決。但在實際操作中可能存在種種情況，比如在單項表決后，如果相關條款被廢止，提案人能否撤回議案;如果提案人撤回議案重新修改后再次提交，是否作為首次提交重新進入審議流程。相應的，在會議日程安排上也要考慮，改變現在把單項表決和整體表決連續進行的安排，至少不能將其安排在同一個半天，要給各方留下對表決結果的反應時間及提出新的措施的程序時間。

五、完善單項表決制度的思考

健全完善單項表決制度，根本上講是一個逐步恢復其形式本質，不斷推廣適用范圍、適用環節的過程。目前，在現有制度框架內，關鍵是要為單項表決的啟動常態化創造條件，提供具體的操作細則。在此基礎上，可以逐步探索將單項表決運用到審議的各個環節，內容更加豐富，進而切實調動組成人員的審議熱情和審議質量，同時形成更加科學合理的審議議決程序。