朱立倫與國民黨的“改革開放”

鄭振清

“內造化”是朱立倫改革國民黨的重要內容。

1月17日，朱立倫以99.6%的超高得票率當選新一任中國國民黨主席，這標志著國民黨自2005年以后長達10年的馬英九時代終于結束。

但是，朱立倫能否擺脫馬英九的高開低走的聲望模式，能否重新塑造國民黨的政黨形象，收復民意失地，不僅考驗朱立倫的個人能力，還與國民黨的權力結構、制度改革，以及臺灣社會的分化變動直接相關。朱立倫領導下的國民黨只有加強改革、擴大開放（“改革開放”），才能在短期內提振國民黨的士氣，凝聚其社會基礎，打好2016年初的選戰。

對國民黨來說，改革，意味著舊的黨務運行體制、機制需要進行有方向、有步驟的調整;開放，意味著改變黨內權力結構的封閉格局，增強民意吸納能力，擴大社會參與。國民黨的“改革開放”，是臺灣社會變遷形勢和選舉壓力對一個百年老大政黨的新要求，也是國民黨重新煥發組織活力的契機。

朱立倫宣誓就職黨主席后表示，國民黨黨務改革的方向是建立“內造化、志工化、戰斗化”的政黨，他的第一波黨務人事案任命前臺北市長郝龍斌、前嘉義市長黃敏惠擔任專職副主席，郝主管智庫發展，黃負責組織調整。智庫發展的重要任務是更好地規劃黨務改革與吸納公共政策建言，為國民黨“中央黨部”決策服務，而組織調整的主要內容即是黨務體系的“內造化”。

在政黨類型學上，所謂“內造化”政黨，是指按照西方議會內閣制的傳統，“黨在議會之中”，政黨管理層主要由該黨籍的議員構成，亦即由議會公職人員和志愿人員（志工）進行黨務管理，而盡量減少專職的黨務人員。相對而言的“外造化”，則指政黨管理層主要為議會之外的專職黨務人員，實行民主集中制的非西方政黨多屬“外造化”的范疇。

20多年來，在臺灣民主化進程中，國民黨也發生了政黨轉型，其基本方向就是從“外造化”政黨向“內造化”政黨轉變。一個突出表現是，國民黨“中常委”的身份結構，在1990年代中后期，60%左右是專職黨工和行政官僚等，“立法委員”只占30%左右;而到2012年，這個比例倒轉過來，民意代表占了超過50%的比例。

不過，馬英九執掌國民黨期間，“立委”群體在國民黨“中央委員會”的人員結構中雖然上升，但在“中常會”和各種黨內決策機制中并不占優勢。原因主要有三個方面：一是國民黨具有悠久的威權主義政黨傳統，專職的黨務官僚一貫控制國民黨中央權力及其運行，不愿放棄權力，自我革命;二是1999年以后隨著“立法院黨團協商”制度的建立，“國會自主”得到重視，“立委”不再唯國民黨中央之命是從，即便是國民黨2008年重新執政后，黨籍“立委”也多堅持“立法權”應與“行政權”和“黨權”拉開距離，追求“立委”本身的自主性;三是王金平連任5屆“立法院長”，在國民黨內形成一股以親王派“立委”為核心的重要勢力，受到馬英九的警惕與防范。

朱立倫提出國民黨改革要徹底“內造化”，最關鍵的就是要把更多的“立委”吸納進中央黨部核心決策機構之中，改善黨權、“行政權”與“立法權”三者的互動關系。

“九合一”選舉前后，臺灣輿論一邊倒地批評馬英九的公共政策決策脫離民意，其中最主要的是馬英九主導的國民黨黨權和“行政權”在決策時缺乏和國民黨籍“立委”的溝通，多次出現雖然本黨不少“立委”反對，但行政體系一意孤行、強力決策的局面。

最典型的案例是，1月上旬臺灣“交通部長”葉匡時負責推動應對臺灣高鐵破產的財務改革方案，但是該案在“立法院交通委員會”審查時居然被不分藍、綠的“立委”一致聯手反對，致使財改方案失敗。這就是馬英九主政下國民黨黨權與“行政權”、“立法權”存在緊張關系的后遺癥。

朱立倫提出國民黨改革要徹底“內造化”，最關鍵的就是要把更多的“立委”吸納進中央黨部核心決策機構之中，改善黨權、“行政權”與“立法權”三者的互動關系。為此，朱立倫邀請“行政院秘書長”李四川擔任國民黨中央秘書長，邀請高雄市“立委”黃昭順、臺中市“立委”盧秀燕擔任副秘書長，并且說服臺北市“立委”賴士葆擔任國民黨在立法院的“大黨鞭”—政策會執行長。

這一波人事布局不僅照顧了臺灣中南部的民意代表，而且大大提升了“立委”在國民黨中央的話語權。此外，考慮到賴士葆和黃昭順分別與馬英九和王金平關系密切，因此朱立倫的人事布局可以說充分考慮到協調延宕一年多的馬、王矛盾，力求促進黨內精英的團結。

“內造化”是朱立倫改革國民黨的重要內容，但國民黨改革是一個系統工程，牽涉臺灣政治體系的方方面面，內造化改革勢必牽動全方位黨政關系的變化，迫使朱立倫必須面對更多方面問題的挑戰。

2005年以后，對美國式民主政黨制度推崇備至的馬英九，對過去國民黨以黨領政、以黨干政的作派深惡痛絕，加上當時“馬英九現象”流行一時，馬的個人形象超過了國民黨的政黨形象，因此馬本人有意無意地貶低黨組織的作用。他所提出的“黨政分際”概念，實質上是要重新塑造黨政關系，推動黨政分離。

從2008年以后的國民黨政治生態來看，80名左右的國民黨籍“立委”和十多位國民黨籍地方縣市長成為國民黨內部的兩大勢力，“國民黨立法院黨團”和“縣市長協調會報”因而成為國民黨決策的兩個主要平臺。

由于2008年以后“立委選舉”實行“單一選區兩票制”，“立委”選區縮小，選舉競爭激烈，大部分“立委”的問政重心在小選區事務與“中央黨部”決策中搖擺。至于縣市長乃是民選，更有動力以本地民生需求為由與“中央黨部”博弈。如此，臺灣地區的行政運作，不可避免走向本土的“碎片化”，亦即“碎片”式的本土利益影響上層層面的重大整體施政。

這些政治形勢，意味著“黨政分際”的實際運作十分復雜。在馬英九黨職、政職集于一身的時候，“中央黨務”實際上服從于“中央政務”，不會有太大問題;但是，如果把“中央-地方”關系考慮進來，黨政分際還涉及國民黨中央與地方實力派和民意代表之間的復雜博弈，其中就有很多矛盾和張力。

朱立倫時期，由于執政黨黨主席和臺灣地區領導人不是同一個人，因此上述黨與行政、黨與立法、臺灣地區與下屬各地等關系結構存在很多的不確定性。朱立倫沒有“臺灣地區行政權”，新北市市長的身份無法讓他去協調各地方的利益關系，他很容易成為“最弱黨主席”，各項改革舉措難以落實。

這其實是復雜的黨政關系背景下最大的難題—一個亟需改革的政黨無力推動改革，只能無奈面對支持者的失望眼神，坐視選票不斷流失。從朱立倫就職以來幾天的表現看，他迅速行動起來，不斷在黨內開展游說、征詢和促進團結的工作，爭取到越來越多的黨籍“立委”和派系的支持，有望形成改革的合力，繼續推動國民黨的組織發展與適應性轉型。

國民黨主席補選之前，朱立倫花了半個月的時間走遍臺灣北中南地區，舉行了十多場政見說明會，一再對基層黨員表示國民黨一定要改革成為新的開放的政黨。他說：“歡迎所有人走進黨，開放才能讓更多優秀年輕人參與，國民黨才有希望。”并且還承諾讓基層民意代表、村里長擔任基層黨務干部，幫助國民黨更及時有效地反映社會民意訴求。

國民黨敗退臺灣以后，幾十年來都是精英型政黨的形象，而且“黨國一體”的舊體制培植出一大批黨務官僚，各級黨部的衙門作風很盛，人才向上流動的空間狹窄。2008年國民黨重新執政后，馬英九個人清廉、守法、勤政的清新形象一度蓋過了國民黨的老大政黨的負面形象，但是隨著黨內高層精英和各方大佬們政商既得利益關系的重新形成，國民黨的負面形象又喚起民眾的不良觀感，隨之越來越多的選民“用腳投票”，遠離國民黨。“九合一”選舉中，80%的新世代“首投族”支持國民黨以外的候選人，就是國民黨過去僵化保守和脫離民意等癥狀的一次總爆發。

調研發現，雖然國民黨青工會和青年團都想開展網絡動員，但是缺乏議題內容的配合和人力支持，網絡傳播工作十分零散，基本沒有吸引到年輕人的支持和認同。

相反，民進黨通過街頭反對運動起家，擅于從社會中下階層吸納人才，敏銳順應民意變動，積極開展社會動員。而國民黨這個百年老店卻面臨著不開放就要被臺灣新世代所徹底拋棄的命運。

因此朱立倫疾呼建立“開放型政黨”，其來有自，切中了國民黨的一大弊端。除了黨政經精英的利益一體化問題必須得到糾正，國民黨的黨務體系和黨部機構需要開放創新，吐故納新，擴大基層參與，吸收新鮮血液。

國民黨的黨務系統，包括中央黨部、縣市黨部、區黨部、區分部和基層小組。經過2002年和2004年連戰執掌下國民黨的兩次改革，中央黨部的黨務部門和專職黨工得到了一定程度的裁并和精簡。

盡管和更加簡約的民進黨組織體系相比，精簡后的國民黨黨工人數也算不少，薪水開支仍然較大，但至少初步克服了過去的冗員問題。隨著社會形勢的變化，現在挑戰國民黨的問題出現了新的變化。在中央黨部層面，主要是選舉議題策劃與政黨形象塑造;在地方和基層黨部層面，則主要是如何更有效地傳播政策、吸收年輕世代、反映社會民意以及更有效地做好輔選動員工作。

這兩個層面問題的解決，都需要擴大社會參與。在網絡時代，各種社交媒體已經成為新世代進行信息傳播、意見表達和社會參與的主要手段，而國民黨中央在這方面已經落后民進黨太多了。筆者去年“九合一”選后在臺灣調研發現，雖然國民黨青工會和青年團都想開展網絡動員，但是缺乏議題內容的配合和人力支持，網絡傳播工作十分零散，基本沒有吸引到年輕人的支持和認同。而且，年輕選民的民意訴求并沒有得到有效地吸收，也很少轉化成候選人的主打政見。因此，社會力量，特別是新世代的力量對國民黨沒有形成參與效應，國民黨的政黨形象失去了刷新的機會。這就是朱立倫推動國民黨開放建設的重要切入點：對網絡時代的新世代青年訴求的有效吸納。

在地方和基層黨部，很多地方弱勢群體的訴求也沒有得到及時的吸收和反饋，黨部的輔選工作淪為形式化的搭臺、站臺，最多組織社區老年人當聽眾，而龐大的中青年群體則缺乏參與感。這些問題迫使朱立倫必須沉下心、彎下腰，梳理黨內反映不同社會階層、不同利益團體的平臺，并加以強化或重建，形成把社會民意轉化成黨組織政見的有效機制，改變社會中下階層對國民黨代表大財團資本家的刻板印象，重塑重視社會民生的政黨形象和社會認同。

留給國民黨的時間不多了。朱立倫雖然剛剛就任黨主席，但是各種選舉壓力馬上接踵而來，包括2月份的“立委”補選、3月份的臺灣地區領導人參選人初選等，以及最重要的2016年1月的臺灣地區領導人和“立委”選舉。可以說，朱立倫只能與時間賽跑，勤奮果決，高效施政，才能盡快推動國民黨的改革與開放，力爭在2016年地區領導人選舉前取得一定的改革效果，刷新國民黨的老舊形象。

與時間賽跑意味著，不能坐等制度改革及其績效的緩慢發揮，還應積極通過人事安排，調動各方面的積極性，形成改革的合力。同時，應努力沉下身段，深入基層喚起普通黨員的熱情，喚醒全黨的危機感，形成對改革開放的壓力與動力。

隨著馬英九執政團隊逐漸進入看守期，很多重大施政難以推動，而且國民黨的黨政最高領導人史無前例地不是同一個人，朱立倫要在重要公共政策上有所作為顯然不大可能。但是，能否建立好黨權、“行政權”與“立法權”的合理關系和良性互動，確實是臺灣民眾看待朱立倫改革魄力與能力的重要參考。因此，朱立倫當下對國民黨改革開放的建章立制，必須大破大立，體現改革的決心與信心，才能在短時間內贏得民眾的初步信任，并且為今后的長期化改革奠定基礎。