解決“地方集權”的路徑抉擇

唐昊

從2014年11月起，中央黨校舉辦縣委書記研修班，計劃到2017年底將全國縣委書記輪訓一遍。2015年1月12日，習近平更與第一期縣委書記研修班的200名學員座談。習近平指出，在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎。縣委是我們黨執政興國的“一線指揮部”，縣委書記就是“一線總指揮”。

這次總書記首次直接和縣委書記們談話，引來熱議，被認為是非常規的舉動。但回顧歷史就會發現，上述做法才是中國政治治理的常規。習近平接見各地縣委書記，正是中央強化對地方管理的微妙信號，也被外界視為是解決“地方集權”問題的一次重要嘗試。

中央直管縣的傳統，從秦漢郡縣制時期就已經開始。明清承秦漢制，縣官也由中央政府直接選派。在大多數朝代，縣官都是必須面見最高執政者本人后才可派出，以避免不合格的官員掌管地方，危害社稷。

朝廷直接任命縣官，將權力觸角直接延伸到縣一級，是中國2000多年的中央集權在技術層面不斷圓熟的體現。所謂中央集權有兩層含義，一是將社會的權力集中到政府手里，二是將地方的權力集中到中央手里。縣官與其他官員不一樣的地方在于，只有縣官是管民的官，其他官員都是管官的官。也就是說，縣官選任好壞既關系到國家能否從社會集權，也關系到中央能否從地方集權，能同時滿足兩類集權的關節點地位，決定了縣官的重要性。

此外，中央集權還在技術層面對于地方官員之間的關系做了安排：作為同是中央派出的官員，縣官與巡撫、總督之間的關系雖是上下級，但上級并無直接任免下級的權力，以免下級服從上級多過服從中央。因此，即使上級對下級再不滿，也只能通過彈劾的方式向中央告狀。設計如此精巧、手段如此豐富、傳統如此強大，以至于在中國歷史上，雖然權力集中的形態不斷被打破，但總在被打破之后換一種方式重新聚集。直到晚清時期中央權力不斷流失到地方官員手中，形成了歷史上罕見的“地方集權”模式，才形成了對中央集權這個長久傳統的真正挑戰。

清末，朝廷外戰失敗、內戰蜂起，財政上捉襟見肘，不得不要求地方官員自行籌款和練兵。地方官員由此掌握了財政大權。特別是太平天國戰亂之后，朝廷規定以省為單位，各督撫籌款上解，實際上等于承認了各省督撫對布政使、鹽運使等官員財政職權的干預，使得中央集權一直力圖維持的皇帝直接任命縣官等人事布局不再發揮作用。縣官、知府都成為總督的屬員，而藩、運、糧、關等機構的財政系統也盡歸總督。事權的下移與財權的下移相結合，最終使得地方勢力強大而成分權之勢。而練兵之舉甚至使得本屬于全國性公共品的軍隊（新軍），也開始由地方提供。

與此同時，腐敗也升級成為地方官員利益分配的準制度化方式，并因此而形成了官員的利益共同體。這個時候的腐敗就不是一般的官員個人腐敗了，而是意味著可怕的政治失控。也就是說，在國家已經沒有能力控制地方權貴和直接管理各級地方官的情況下，下級地方官更加依附于上級地方官，上下級官員之間甚至建立了利益輸送的潛規則，完全背離國家法律而不受懲罰。這些權貴集團們為自身的利益而結盟，由此形成了“地方集權”的官僚體系，架空了中央政府的權威。

在地方失控的背景下，武昌新軍起義發生了。本來清政府有能力快速平息這場尚未發展成為革命的下級軍官嘩變事件。但隨后卻是各地官員紛紛“咸與維新”、“聯省獨立”，這才形成了南北對峙的局面，最后由袁世凱促成清帝退位。所以，嚴格說來，清朝并非直接亡于民眾的革命，而是亡于從地方官員到內閣漢臣的反戈一擊。從晚清的歷史中，可以清楚地看到中國的中央集權體制如何一步步演變為“地方集權”體制的：為解決政治危機與財政壓力等具體問題，中央不得不一再將權力、最后將任免下級的人事權賦予地方官員。當地方官員上下級之間形成更加緊密的依附關系后，地方官員本身就會成為一個權力集團。

1949年之后的中央地方關系汲取了這一教訓，大一統和權力集中的局面重新建立。

和歷史不同，此時的中央政府并不是通過制度化的方式進行行政集權，而是通過黨組織的內部規程而進行半制度化的中央集權。例如，對于地方治理至關重要的縣級一把手，并非是縣長，而是縣委書記。而縣委書記是上級黨委直接任命的。作為其上級的省、市一把手，作為其下級的鄉鎮，甚至村的一把手都是這樣產生的。這樣，中國共產黨就以黨組織透入地方管理的方式，重新將權力集中于中央。

黨組織通過控制地方一把手人事任免權的方式，控制了地方管理，這在中國歷史上是個創新。但隨著社會治理的現代化進程，也出現新的挑戰。

首先就是主官權力過大導致地方治理結構失衡。下級主官（書記）的任免權力直接來自上級主官（書記），導致了以往中央直管地方體制下很少出現的問題，就是各級地方主官享有絕對權力。民間順口溜說，“一把手絕對真理、二把手相對真理、三把手服從真理、其他把手沒有真理。”戲謔中展現了一些地方官場的真實生態。確實，一把手對于其治下的人、財、物、事具有絕對的拍板權。有的腐敗分子動輒以招商引資的名義，把價值幾千萬的土地以幾十萬甚至零地價批給開發商。四川一位落馬縣委書記說，在他擔任縣委書記的4年間，從來沒有人在他拍板時提不同意見，“我有絕對權力，這種權力用不用，什么時候用，怎么用，都是我說了算”。河南省某縣原縣委書記也略顯夸張地說：“在位時，我做的決定，99.99%都不會有人反對，我反對的，其他人也不敢贊成。”至于幾年前遼寧西豐縣委書記，曾派多名干警到北京抓捕報社記者，解釋只能是為所欲為慣了，權令智昏。

在中國，一把手的權力到底有多大？沒有人能夠說得清。但其中最關鍵的還是對下級的人事任免權。目前中國在地方官員體系內形成的“省管干部”、“市管干部”等人事權限，使得省委書記對于市委書記、市委書記對于縣委書記、縣委書記對于鄉鎮黨委書記，都握有某種意義上來說已經是不容分說的權力。這在一些地方導致官員依附體系的形成，對中央權威是一種潛在的傷害。這也是古代中央集權極力避免上級地方官對下級擁有直接人事任免權的主要原因。

在地方治理方面，黨對地方黨組織的制約與黨本身的制度化水平直接相關，當黨內的組織紀律完備且可以嚴格執行時，中央對地方的控制就是有力的，否則黨的權威的下降將直接導致地方治理的失控。改革開放以來，在某些時期，由于黨本身的制度化水平不足，導致其組織能力有所下降，對干部黨員的監督更是缺乏必要的制度支持。全國有2000多個縣（含縣級市、市轄區）、近300個地級市、30多個省（含直轄市、自治區），如果執政黨本身的黨內制度化水平不高，對于地方書記的制約和監督弱化，就必然帶來地方勢力坐大。

而站在地方的角度，作為主政一方的官員，各級地方書記突破現有的高風險政治困境的出路其實非常狹窄。無論是向上靠攏中央，還是向下接近民眾，都不容易—現在的情況逐漸演變為：許多地方官員自己成為利益主體，并且發展出一套復雜的利益網絡。這樣的地方官員既不對中央負責，也不對民眾負責，只對自己的利益負責。如果把這種現象僅僅看作是一般的腐敗，那未免將地方權力結構看簡單了：“地方集權”不完全簡單等同于一般的官僚腐敗，更不等同于地方自治。當地方的權力既不歸屬中央，也不歸屬當地人民，而是歸屬于一個地方官僚利益集團時，對于中央政府來說，這意味著一種治理上失控的風險。

解決地方治理層面的失控風險問題，從歷史上看，主要有兩種方式，一是加強中央集權，二是放開地方自治。目前中國通過反腐風暴，清除官僚肌體中的毒瘤，刮骨療傷，得到了民眾的擁護。但治標之后要治本，除了推動反腐制度建設，還要從制度上強化中央對地方的人事權掌控。所以十八大之后的這一輪反腐敗風暴的后續動作，必然是人事制度的改革。

同時我們應當看到，在日益復雜化的現代社會中，中央直管2000多個縣、近300個地級市的困難程度不言而喻，集權式治理在技術層面會面臨越來越大的困難。更重要的是，“放亂收死”這套戲碼在中央和地方之間的上演已非只一日，如何不陷入2000多年來央地關系的舊窠臼中去，行政分權和集權的治亂循環怪圈如何避免，都是需要決策層予以充分重視和考慮的重大課題。

當然，將地方權力再次集中于中央政府手中，畢竟優于“地方集權”體制下地方治理完全失控的局面。隨著社會的發展進步，中國還會出現更優的選擇，即地方，特別是縣級管理的民主化。也就是說，隨著權力更加徹底的下放而不是向上集中，實現縣級的民主管理，解決地方良性治理的問題。

對于中央政府來說，縣級管理的民主化情境下，地方治理的成功將有效地激發政治經濟發展的活力，解決由于地方集權、治理失效而引發的一系列已瀕于危險邊緣的社會問題;同時，地方管理的風險也能得到更加有效的控制，從而對中央權威形成有效保障。因此，從長遠來看，推進地方的民主化水平，才是解決“地方集權”問題的最佳選擇。