中國彩票業(yè)現(xiàn)六大病癥，需要回歸公平與正義

馮百鳴

國家審計署于近日公布了彩票資金審計結(jié)果。審計報告揭示的問題觸目驚心，中國彩票業(yè)真的“病了”，而且是“重病纏身”，亟須“刮骨療傷”。下面筆者將從六個方面揭示彩票業(yè)存在的病癥，主要的參考資料為審計公告及附件“彩票資金審計發(fā)現(xiàn)的主要問題明細表”（以下簡稱“問題明細表”，文中提到的問題編號皆為該表中的問題編號）。

彩票公益金使用方向存在重大缺陷

中國彩票公益金的使用一直不夠公開透明，特別是地方分配使用的50%的公益金更是如此。此次審計報告公示了18個省2012—2014年10月彩票公益金的使用情況。

從中可以看出地方彩票公益金的使用集中在10個領(lǐng)域，但是其使用方向存在重大缺陷，主要表現(xiàn)在體育事業(yè)使用了33.11%的彩票公益金并不合理，缺乏正義性，這也一直受到專家學(xué)者和社會輿論的詬病。

根據(jù)彩票公益金管理的有關(guān)規(guī)定，體育彩票公益金除了上繳中央的50%之外，地方留成的體育彩票公益金主要用于落實《全民健身計劃綱要》和《奧運爭光計劃綱要》，即用于群眾體育和競技體育兩個方面。彩票公益金用于群眾體育事業(yè)無可厚非，但用于競技體育則非常不正義。這次審計公告中就有一些公益金用于競技體育項目，并出現(xiàn)違規(guī)情況的案例。例如，第183號問題，湖南省游泳運動管理中心將彩票公益金342.57萬元用于發(fā)放運動員、教練員的獎金、補貼等支出。

這里我們固然看到了違規(guī)使用公益金的問題，但是更要關(guān)注使用公益金的是競技體育項目，難道這些項目比殘疾人事業(yè)、扶貧事業(yè)、城市和農(nóng)村的醫(yī)療救助事業(yè)還要重要嗎？

我們應(yīng)支持發(fā)行體育彩票，并將體彩公益金用于群眾體育事業(yè)，但是應(yīng)堅決反對體彩公益金用于競技體育項目，因為競技體育并不能惠及民生。中國彩票公益金的使用方向必須加以調(diào)整，需要體現(xiàn)社會的公平與正義。

彩票公益金管理混亂、效率低下

審計發(fā)現(xiàn)的彩票公益金管理問題很多，根據(jù)相關(guān)資料，筆者認(rèn)為主要是三個方面的問題：

第一，有關(guān)地方部門弄虛作假，套取彩票公益金項目。審計報告顯示，2012年至2014年10月底，18個省份共獲取中央集中彩票公益金對地方轉(zhuǎn)移支付收入214億元。但是，審計發(fā)現(xiàn)了一些違規(guī)問題，尤其以“示范性綜合實踐基地項目”的申報問題最突出。

通過研究問題明細表發(fā)現(xiàn)，共有山西、遼寧、吉林、河南、湖南、重慶、陜西等7個省、市的幾十個地方行政部門在獲取“示范性綜合實踐基地項目”過程中，申報項目資料弄虛作假，共涉及17個項目，每個項目資金3000萬元，共計5.1億元。審計署對存在問題及金額的表述為“以不符合條件的申報資料獲取示范性綜合實踐基地項目中央彩票公益金3000萬元”。

這里也說明另外一些問題，那就是公益金項目的立項和審批是否科學(xué)？有關(guān)公益金管理部門是否負(fù)責(zé)？

第二，擅自改變彩票公益金項目的用途。審計報告提到共有23個彩票公益金資助項目被違規(guī)改變公益性用途，涉及金額3.61億元。例如，陜西省民政廳“省救助救災(zāi)和社會福利大樓”項目建成后部分被出租用于酒店經(jīng)營等，涉及彩票公益金6000萬元（第253號問題）。

第三，彩票公益金項目長期閑置。審計報告提及有34個彩票公益金資助項目因決策失誤等原因建成后長期閑置或未能正常使用，涉及金額2.68億元。例如，北京市房山區(qū)長溝鎮(zhèn)桃苑溝養(yǎng)老院項目2013年末建成后至今閑置，涉及彩票公益金200萬元（第5號問題）;山東省榮軍總醫(yī)院將彩票公益金2300萬元用于購買商業(yè)用房作為康復(fù)中心樓使用，該樓于2012年2月交付，至今仍未投入使用（第135 號問題）。

公益金項目不僅要對立項進行嚴(yán)格審查，還要加強項目的跟蹤管理，防止改變用途，防止閑置。同時，必須有切實可行的辦法，建立項目退出機制。

彩票資金成為部門牟利資金來源

彩票資金是公共資金，其使用必須公開透明，任何人不得隨意挪用。福利彩票和體育彩票機構(gòu)都表明自己是國家彩票，為了公益事業(yè)而發(fā)行彩票，彩票資金的使用公開透明。然而實際情況又如何呢？審計報告表明，彩票資金已經(jīng)成為彩票發(fā)行主管部門牟利的資金來源。主要有四方面的突出問題：

第一，任意擠占挪用彩票資金為部門牟利。審計報告中表明584個單位擠占挪用彩票資金33.3億元，用于平衡一般預(yù)算、企業(yè)經(jīng)營周轉(zhuǎn)、彌補工作經(jīng)費、違規(guī)對外投資等。例如，第175號問題，武漢市民政局將彩票公益金1200萬元用于武漢市社會組織發(fā)展基金會繳納注冊資金以及購買理財產(chǎn)品等。

第二，濫發(fā)獎金補貼。審計報告公示了141個單位違規(guī)使用彩票資金發(fā)放津貼補貼等3.83億元。問題十分普遍。這里邊有兩個最典型的案例：一是問題明細表中第246號問題，云南省福利彩票發(fā)行中心使用彩票發(fā)行費602.65萬元，為省財政廳、民政廳等單位人員發(fā)放獎金和為本單位職工超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎金;還有第247號問題，云南省體育彩票管理中心使用彩票發(fā)行費705.45萬元，為省財政廳、各州市體育局等單位人員發(fā)放獎金和為本單位職工超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎金。

顯然，這兩個違規(guī)案例不僅是主管部門給本部門發(fā)獎金，而且還要給監(jiān)管部門發(fā)獎金，而監(jiān)管部門拿到了獎金，還能夠起到監(jiān)管的作用嗎？

第三，“三公”消費屢禁不止。審計報告表明，共有122個單位違規(guī)將彩票資金用于“三公”經(jīng)費等項目支出7190.96萬元，主要用于超標(biāo)準(zhǔn)或超編制購買和使用公車、違規(guī)組織出國（境）、借培訓(xùn)和會議等名義公款旅游等。這里列舉兩個典型案例：

一是第38號問題，吉林省福利彩票發(fā)行管理中心使用彩票發(fā)行費124.46萬元購置越野車1輛，出借給省民政廳長期使用;二是第95號問題，徐州市體育彩票管理中心以學(xué)習(xí)考察的名義，使用彩票發(fā)行費44萬元，組織市體育局及所屬區(qū)縣體育局和體彩中心有關(guān)人員赴歐洲旅游。

第四，違規(guī)購建樓堂館所審計報告提及32個單位違規(guī)使用彩票資金31.47億元購建辦公樓、培訓(xùn)中心等樓堂館所。例如，大連市福利彩票發(fā)行中心使用彩票發(fā)行費15000萬元超標(biāo)準(zhǔn)購置辦公樓（第30號問題）;河南省體育彩票管理中心在原辦公樓人均面積超標(biāo)的情況下，使用彩票發(fā)行費8572.38萬元購置新辦公樓（第152號問題）。

違規(guī)采購背后隱藏利益交換

審計報告提到共有59個單位未按規(guī)定集中采購、公開招標(biāo)采購或超標(biāo)準(zhǔn)采購設(shè)備和技術(shù)服務(wù)等71.43億元。問題明細表中列出了主要的14項違規(guī)問題，涉及彩票資金約41億元。其中有三個典型案例：

一是廣東省福利彩票發(fā)行中心未履行政府采購程序，向無彩票印制資質(zhì)的省民政廳自辦企業(yè)采購熱敏紙彩票和投注單印制服務(wù)，涉及彩票發(fā)行費6885.35萬元（第209號問題）。

二是云南省民政廳在云南省福利彩票發(fā)行中心“風(fēng)彩系統(tǒng)”招標(biāo)中指定第二推薦中標(biāo)人中標(biāo)，并兩次未履行政府采購程序同意延長合作期限，云南省福利彩票發(fā)行中心共支付發(fā)行費分成收入64263萬元（第250號問題）。

三是國家體育總局體育彩票管理中心未履行政府采購程序，指定下屬企業(yè)作為技術(shù)和運營服務(wù)提供商，2010年至2013年共支付企業(yè)相關(guān)費用104228萬元（第281號問題）。

我國彩票銷售規(guī)模日益擴大，全國彩票投注站點幾十萬個，需要的彩票設(shè)備、耗材和技術(shù)服務(wù)也越來越多，涉及購買金額巨大。這就需要嚴(yán)格規(guī)范采購程序，減少利益交換，防范貪腐發(fā)生。事實上，彩票業(yè)已出現(xiàn)的貪污腐化等犯罪行為往往與此密切相關(guān)。青島市福利彩票發(fā)行中心原主任王增先，2000至2009年期間，利用職務(wù)便利與相關(guān)行業(yè)公司進行利益交換并受賄768萬，另外還貪污4864萬，最后被判死緩。

地方彩票監(jiān)管部門自身不潔

地方各級財政部門作為各級彩票的監(jiān)管部門，本應(yīng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家關(guān)于彩票管理的各項法律法規(guī)，但是此次審計中也發(fā)現(xiàn)了一些地方財政部門的違規(guī)違紀(jì)問題。根據(jù)問題明細表統(tǒng)計，有關(guān)地方財政部門違規(guī)違紀(jì)問題有15項，占282個主要問題的5.32%，涉及彩票資金90599.37萬元，占169.32億元全部彩票違規(guī)違紀(jì)資金的5.35%。

例如，第17號問題，太原市財政局將彩票公益金8050.37萬元撥付太原市龍城建設(shè)投資有限公司，用于補充公司注冊資本金;第213號問題，東莞市財政局將彩票公益金1493.26萬元用于彌補企業(yè)承包的東莞市籃球中心運營經(jīng)費不足。

地方彩票監(jiān)管部門彩票違規(guī)違紀(jì)項目和金額雖然占比不大，但是問題性質(zhì)極為惡劣。因為如果連監(jiān)管部門都不能潔身自好的話，彩票的監(jiān)管從何談起？此次審計發(fā)現(xiàn)的問題，一方面固然是兩大彩票發(fā)行機構(gòu)及其主管部門的責(zé)任，但是另一方面也與監(jiān)管部門的監(jiān)管不力是分不開的。

互聯(lián)網(wǎng)彩票監(jiān)管漏洞巨大

此次審計過程中對互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售進行了專項審計。筆者根據(jù)問題明細表對涉及的問題進行了統(tǒng)計列表。

關(guān)于違規(guī)銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票的問題，有關(guān)部門已經(jīng)深刻認(rèn)識到其中的管理風(fēng)險和資金監(jiān)管漏洞，并根據(jù)審計意見予以了整改，全國已于2015年3月1日起全面停止了互聯(lián)網(wǎng)彩票的銷售。

根據(jù)審計結(jié)果，有兩個問題需要引起我們的高度注意：

第一，審計報告列舉的18個省份互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售規(guī)模總共為630.4億元，這與此前人們估算的市場規(guī)模有高達數(shù)百億的差距。根據(jù)媒體相關(guān)資料，2012—2014年全國互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售額分別為230億元、420億元、850億元，共計1500億元，考慮到2014年審計數(shù)據(jù)只有10個月，將2014年互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售總量再核減150億元，得到全國2012年—2014年10月互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售規(guī)模為1350億元。而審計18個省同期彩票銷售收入6687.84億元，約占同期全國彩票總銷量8929.57億元的74.90%。用這個比例估計18個省份的銷售額應(yīng)該會超過1000億元。

630億元與1000億元之間有370億元的差距。而審計結(jié)果是不會有錯的。該如何解釋？對此，我們不妨進行一次二難推理：要么是此前對互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售額估計過多;要么是估計并不錯，但是這些銷售額沒有進到彩票機構(gòu)的賬戶中去。如果真是這樣，那么問題將會十分嚴(yán)重，需要相關(guān)部門和專家進行進一步深入研究和核查。一些互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售商可能涉嫌非法侵占彩票資金，這是嚴(yán)重的經(jīng)濟犯罪。

第二，關(guān)于高額支付傭金問題。在問題明細表中，筆者發(fā)現(xiàn)一些地方體育行政部門違規(guī)挪用彩票公益金用于支付互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售合作公司的宣傳推廣費，例如，第191號問題表明，湖南省有關(guān)市州體育局等單位將彩票公益金13239.89萬元用于支付互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售企業(yè)銷售推廣費。

同時，又根據(jù)“問題明細表”第197號問題，湖南省體育彩票銷售機構(gòu)未經(jīng)財政部批準(zhǔn)，利用互聯(lián)網(wǎng)銷售體育彩票51.91億元，向代銷商支付傭金5.6億元。由此計算出其傭金比例為10.78%。如果再加上13239.89萬元銷售推廣費用，則湖南省體育彩票銷售機構(gòu)銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票合計傭金比例高達13.33%。

另外一個高傭金的案例是第224號問題，重慶市體育彩票銷售機構(gòu)未經(jīng)財政部批準(zhǔn)，利用互聯(lián)網(wǎng)銷售體育彩票5.14億元，向代銷商支付傭金8007.54萬元。由此可以計算出其銷售傭金比例為15.58%。

顯然，高傭金的背后存在利益交換的可能。在互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)界，高傭金返點就是一個潛規(guī)則。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲查處，讓腐敗的人員付出代價。