國企改革硬骨頭在哪里？

王哲

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)從而替代長期以來以行政化兼并重組為主要手段的國資國企改革，被普遍認(rèn)為是新一輪國資國企改革的主要路徑。

截至發(fā)稿之時(shí)，國家版的國資國企改革總體方案正由國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)等分別牽頭制定完善。事關(guān)百萬億規(guī)模國有資產(chǎn)的國資國企改革的頂層設(shè)計(jì)方案，即將取得更多突破性進(jìn)展。

“改革不能瞻前顧后、畏首畏尾，要敢于碰硬。”本刊記者注意到，十八屆三中全會(huì)以來，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主任、黨委書記張毅在多個(gè)不同場合強(qiáng)調(diào)，改革要敢于碰硬，大膽實(shí)踐，以自我變革的勇氣解決自身存在的突出問題，只有突破國企改革最需突破的難點(diǎn)，改革才有可能向縱深推進(jìn)。政府和企業(yè)都要敢于承受改革帶來的陣痛，“小不忍則亂大謀”，不改革才是最大的風(fēng)險(xiǎn)。

國資監(jiān)管自我革命

“拉郎配”、“媳婦太多一個(gè)婆婆怎么管”、“管得過多過細(xì)”……國資委成立12年來，對其批評質(zhì)疑之聲不絕于耳，國資監(jiān)管體制改革更被業(yè)內(nèi)公認(rèn)為深化改革最為緊迫也最困難的任務(wù)之一。如何重新定位？如何探索新的監(jiān)管模式？這是擺在中央及地方國資委面前一道待解的大題，且時(shí)間緊迫。

“國資委監(jiān)管工作的改革不應(yīng)是動(dòng)其皮毛的修修補(bǔ)補(bǔ)，而必須是動(dòng)其筋骨的大刀闊斧，有些方面甚至要脫胎換骨。”去年年底召開的一次會(huì)議上，張毅談到國資改革時(shí)言辭犀利。他指出，各項(xiàng)改革措施都要立足于進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，促進(jìn)國有企業(yè)與市場經(jīng)濟(jì)更好融合。要注重把該企業(yè)行使的權(quán)力放給企業(yè)，不該企業(yè)負(fù)擔(dān)的包袱卸下來，切實(shí)增強(qiáng)企業(yè)作為獨(dú)立市場主體的活力和競爭力。

記者從有關(guān)央企內(nèi)部人士處獲悉，在上一輪國企改革中，國資委主導(dǎo)了很多央企的合并重組，不少企業(yè)的整合取得了比較滿意的效果，比如電信行業(yè)；但是“必須成為行業(yè)前三，否則國資委就給你找婆家”的提法也引發(fā)了“拉郎配”的質(zhì)疑，部分企業(yè)重組成本之高超乎想象，也并未達(dá)到大而強(qiáng)的效果。

中國外運(yùn)與中國長航的合并就被認(rèn)為是一次并不和諧的聯(lián)姻，兩家公司原本在航運(yùn)央企中都不處于領(lǐng)先位置，在戰(zhàn)略發(fā)展和業(yè)務(wù)模式上也沒有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，企業(yè)經(jīng)營理念和文化傳統(tǒng)迥異，但為了不被“大魚”吃掉而被動(dòng)地選擇了合并。從2008年12月19日國資委下發(fā)通知批準(zhǔn)重組開始，兩家公司長期在為重組方案的細(xì)節(jié)爭論不休，始終難以磨合，內(nèi)部矛盾與紛爭不斷，業(yè)務(wù)重合部分也沒能協(xié)調(diào)一致。中外運(yùn)長航集團(tuán)經(jīng)歷了巨額虧損，原長航旗下的長航油運(yùn)成了A股市場上首家退市的央企股票，另一只股票ST鳳凰也在退市邊緣掙扎，來自長航的集團(tuán)總經(jīng)理、副董事長劉錫漢被調(diào)離。歷盡劫波之后，中外運(yùn)長航集團(tuán)也在痛定思痛，希望借力頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)行自上而下的改革，解決合并后的遺患。

“既不能越位，也不能失位，把該放的堅(jiān)決放到位，把該給的堅(jiān)決給到位，同時(shí)該管的也要管到位。不要總以為政府部門比市場高明，政企分開、政資分開，是搞好國企的大前提，企業(yè)才能真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場主體。”中國政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬接受記者采訪時(shí)指出，新一輪國資監(jiān)管體制改革的基本方向已經(jīng)明確，各級國資委將把改組組建國有資本投資運(yùn)營公司作為今后管資本的平臺(tái)，“國資管理由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)型，目的是更加強(qiáng)調(diào)資本的流動(dòng)性。”

“目前國企改革爭議最多的是國資監(jiān)管改革是否會(huì)導(dǎo)致國有經(jīng)濟(jì)控制力下降的問題。”劉紀(jì)鵬指出，過渡期國資監(jiān)管定位應(yīng)包括管資本、推動(dòng)改革、推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、化解歷史問題和確保社會(huì)穩(wěn)定等。

分類監(jiān)管如何操作

十八屆三中全會(huì)提出要準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能，此后一些地方探索提出了功能界定和分類監(jiān)管的改革方案。張毅也多次指出，2015年改革的第一項(xiàng)重要任務(wù)就是準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能。對不同類別國企，明確主要特點(diǎn)、發(fā)展目標(biāo)、改革方向，分類推進(jìn)改革調(diào)整，加強(qiáng)分類監(jiān)管、分類考核。

“國有企業(yè)在功能上應(yīng)該分成公益性企業(yè)、競爭性企業(yè)和保障性企業(yè)三類，其中保障性企業(yè)因同時(shí)具有公益性和競爭性的功能，劃分爭議比較大。另外，中央企業(yè)和其他大型國企又存在著壟斷的問題需要考量，央企功能分類后將根據(jù)所具備的不同功能確定目標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)，然后根據(jù)不同的類型進(jìn)行監(jiān)督和管理。”中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)副會(huì)長、國資委企業(yè)改革局原副局長周放生向本刊記者介紹說，進(jìn)行國企改革時(shí)，要首先對股權(quán)以及經(jīng)營范圍進(jìn)行清楚的劃分，國有企業(yè)身處不同行業(yè)，其功能目標(biāo)、公司治理、改革重點(diǎn)有明顯不同。對提供公益性產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)，就不應(yīng)以盈利為目的，而是要求其履行好社會(huì)公共服務(wù)職能，充當(dāng)社會(huì)公共物品提供方。而對大多數(shù)一般競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，就必須大力去行政化，按照市場化的要求，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)等改革，使其成為獨(dú)立的現(xiàn)代企業(yè)。

周放生認(rèn)為，“分類是此輪國企改革的首要問題，分類問題解決了，其他方面的改革也就好推進(jìn)，如果分類不公平有爭議，會(huì)讓其他所有制企業(yè)感到更加難以平等競爭。”另外，他強(qiáng)調(diào)，功能界定中一定要堅(jiān)持國有企業(yè)市場化改革的方向，對提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、承擔(dān)重大戰(zhàn)略任務(wù)等職能的企業(yè)，要注意把握其企業(yè)法人屬性，防止形成“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)”。

厘清混改負(fù)面清單

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)從而替代長期以來以行政化兼并重組為主要手段的國資國企改革，被普遍認(rèn)為是新一輪國資國企改革的主要路徑。目前有不少國企已經(jīng)引入社會(huì)資本，但在運(yùn)行機(jī)制上并沒有實(shí)質(zhì)性的變化。新一輪改革就是要解決這個(gè)問題。

“混合所有制企業(yè)的優(yōu)勢在于充分發(fā)揮不同所有制性質(zhì)的強(qiáng)項(xiàng)，打破單一所有制的弊端，其根本目的是搞好搞活國有企業(yè)，發(fā)展壯大國有經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)國民共進(jìn)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。”國資委經(jīng)濟(jì)研究中心副主任彭建國接受本刊記者采訪時(shí)指出，除少數(shù)企業(yè)必須保持國有獨(dú)資外，絕大部分國有企業(yè)都將進(jìn)行“混改”，“但決不能盲目跟風(fēng)和攀比，要以有利于國有企業(yè)發(fā)展為根本目的，把自主決定權(quán)交給企業(yè)，讓企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展需要來決定。”

彭建國特別指出，“混改”最大的難點(diǎn)是需要有底線和紅線，必須厘清“負(fù)面清單”，在這個(gè)清單里的行業(yè)禁止、緩行或者謹(jǐn)慎操作“混改”，從而避免國有資產(chǎn)的流失，“負(fù)面清單”應(yīng)有以下領(lǐng)域：壟斷性企業(yè)，關(guān)系社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要公共服務(wù)設(shè)施，關(guān)系生態(tài)安全的自然資源領(lǐng)域，關(guān)系國家安全的國防軍工等特殊產(chǎn)業(yè)，關(guān)系國家創(chuàng)新能力的重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，政策性業(yè)務(wù)強(qiáng)、承擔(dān)特殊功能的領(lǐng)域，國有資本投資公司或運(yùn)營公司。 彭建國強(qiáng)調(diào)，央企在集團(tuán)公司層面應(yīng)謹(jǐn)慎“混改”，如果要搞也只能采取集團(tuán)公司上市的形式。資本市場公開、透明，企業(yè)經(jīng)營規(guī)范，股份流動(dòng)性強(qiáng)，兼具價(jià)值發(fā)現(xiàn)和直接融資的功能，國有資產(chǎn)和民營資產(chǎn)雙方都會(huì)認(rèn)可。

利益紛爭如何化解

“大家都有‘一畝三分地’，誰也不想讓自己的權(quán)益受損。”中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)副會(huì)長李錦對本刊記者表示，目前國企改革的頂層設(shè)計(jì)及思路已經(jīng)基本明確，最大的難點(diǎn)在于實(shí)施，即怎么落地，利益問題依然是最難啃的一根硬骨頭。他還提到，從目前地方提出的改革設(shè)想或思路來看，更多還是局限于增量改革，存量則等待和觀望。而實(shí)際上改革需要打破的部分就是存量，“任何人都不要以為可以在存量上打主意、做文章來保留既得利益。”

改革就是對利益關(guān)系的再調(diào)整，必須打破舊有的利益格局，這一定會(huì)有既得利益者失去利益，如此才能創(chuàng)造新的利益格局。特別是在權(quán)力部門化、部門利益化的大背景下，出臺(tái)的各種改革方案都很難避免帶有利益平衡痕跡，而這些就應(yīng)該是在新一輪的改革中打破的。國企改革需要解決的很多實(shí)際問題，都是歷史的問題和現(xiàn)實(shí)的問題雜糅在一起，只有妥善解決這些問題，國企才有機(jī)會(huì)更好地往前走。國資委近期有關(guān)會(huì)議也提出，今年要積極推進(jìn)剝離企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問題。要加快完善相關(guān)政策，多渠道籌措資金，務(wù)求實(shí)效，積極做好“三供一業(yè)”分離移交和國有企業(yè)棚戶區(qū)改造工作。

“干部能上不能下，收入能高不能低，員工能進(jìn)不能出”是在多輪國企改革之后仍然待解的難題。記者采訪的多位專家都列舉了不少事例，“打江山，坐江山，傳兒孫”的想法在一些國企領(lǐng)導(dǎo)和職工心目中根深蒂固。大慶油田去年嘗試打破職工子女包分配制度，在保留畢業(yè)于“一本”和“二本”石油專業(yè)的職工子女包分配的前提下，讓其他人通過考試再上崗，即遭遇職工強(qiáng)烈反對并“維權(quán)”。一家央企某高管的家鄉(xiāng)是東北某偏遠(yuǎn)小城，其親屬的多位子女在地方普通高校畢業(yè)后“順理成章”地進(jìn)入了這家企業(yè)工作。更讓人擔(dān)憂的是，部分國企一線員工拿著高薪不干活，很多工作都交給合同工、臨時(shí)工去做，出了問題讓臨時(shí)工去承擔(dān)責(zé)任。還有就是國企經(jīng)營者的身份和責(zé)任特殊，周放生概括為“盡職免責(zé)”：“說是沒有行政級別，但實(shí)際上國企經(jīng)營者們還是能在企業(yè)和政府之前來回調(diào)動(dòng)，除了少數(shù)腐敗分子，央企高管都是勤勤懇懇，但很少對經(jīng)營業(yè)績的好壞負(fù)責(zé)，這也是需要進(jìn)一步改革的部分。”

另外，今年央企薪酬制度改革非常重要且敏感。記者從有關(guān)方面了解到，國務(wù)院國資委為此已專門發(fā)了通知，指出本次薪酬制度改革重點(diǎn)對象是中央和國資委管理的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，國有企業(yè)內(nèi)部職工的薪酬分配，要依照《公司法》等法律法規(guī)和有關(guān)政策由企業(yè)自主決定。張毅特別強(qiáng)調(diào)央企市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實(shí)行市場化薪酬分配機(jī)制，“只有職業(yè)經(jīng)理人制度建立起來，同步減少行政任命管理人員，才能發(fā)揮企業(yè)家作用，去除國企行政化色彩。”