加強國資監管不是替代國企改革

吳幼喜

國企改革的十字路口仍是政企之爭，核心是責權利的合理劃分。

在反腐大潮中，國企改革也走到了一個新的十字路口。

從2014年11月底開始，中央巡視組對文化部、南方航空、中國船舶、中國聯通、中國海運、華電集團、東風汽車、神華集團、中石化等13個單位進行為期一個月的專項巡視。

此輪巡視開啟之際，八家國企的納入一度引發社會對國企腐敗話題的熱議。在已經公布的五家國企“問題清單”中，巡視組發現的國企通病頗多，其中尤以國企領導以權謀私的利益輸送問題最為突出。

2月5日中央紀委網站集中公布了中央巡視組對中國國際廣播電臺、中國船舶、中國聯通、華電集團、東風汽車、神華集團這六家單位開出的“巡視清單”，反映被巡視單位中，中國船舶、中國聯通、華電集團、神華集團均在“三重一大”制度（ 重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金使用，必須經集體討論做出決定）方面存在問題。

2014年上半年有超過40名央企負責人的腐敗問題暴露，嚴重的腐敗現象使國企監管不到位和國企高管的收入問題不斷成為社會關心的熱點和焦點。眾多的國企貪腐和管理問題使社會和公眾發問：經過多年的改革和發展，國企的監管體制到哪兒去了？現代企業制度建設為何不能防范和杜絕腐敗問題？國企改革市場化的方向是否還需要堅持？下一步國企改革的方向是什么？

一種主流觀點認為，繼續加強和完善現有國資監管體制，以維護出資人權利為核心，通過建章立制，不斷完善董事會、監事會等法人治理結構，解決一些國企經營班子，特別是“一把手”的權力有效監督問題，防止國有資產流失。

這種做法行得通嗎？

2003年國務院國有資產監督管理委員會成立，經過十余年的建設和發展，從中央到地方，全國建立了較為完備的國有資產監管體系。據統計，截至2006年年底，國資委以《企業國有資產監督管理暫行條例》為核心，建立了由16個規章和80余件規范性文件及各省區市國資委制定的1200多件地方規章和規范性文件構成的國有資產法規體系（《國有企業改革實錄》邵寧主編，經濟科學出版社，第425頁），涉及企業投資決策、重組改制、產權轉（受）讓、清產核資、業績考核、薪酬分配等。在延續派出稽查特派員的工作基礎上，國資委向下屬央企外派監事會，覆蓋管轄范圍內的112家企業。據統計，1998年至2008年的十年間，稽查特派員和監事會監督檢查涉及資產70.32萬億元，占國資委履行出資人職責企業資產總額的75.8%，向國務院以及國資委報送監督檢查報告（稽查報告）和專項報告1622份，揭示重大事項2684件，對3239位企業主要負責人提出了獎懲任免建議（《國有企業改革實錄》邵寧主編，經濟科學出版社，第516頁）。另外，國資委主導分期分批對多家央企開展董事會試點工作。

這份亮眼的監管成績單為何沒能嚇阻越演越烈的腐敗和用人失察等問題的發生？難道是“牛欄關貓”嗎？

另一方面，這套監管體系也使一部分國企抱怨國資委管得過多、過細，企業要用相當一部分時間和精力填報國資委需要的各種報表、參與被考核和各類評比工作，這導致央企總部的官僚主義現象不斷加劇，有人戲稱它們為“二政府”。

1月26日，國資委經濟研究中心副主任彭建國接受媒體采訪時說：“都說管得過多過細，但少有實質性內容。”國資委長期被一些非主責的細節內容所束縛，而對國企資源浪費、領導班子腐敗等關鍵問題卻幾近失聲。

這段話說明目前的監管體系存在的問題是該管的沒管住，不該管的管了不少。據悉，目前國務院國資委機關擁有近30個司局、300多個處室，管理旗下112家央企和業務，指導全國地方國資委的工作。

這套監管體系的問題核心是國資委在所謂現代企業制度建設中自覺或不自覺地替代了企業董事會的角色，承擔了企業決策的重任（包括“三重一大”），下屬企業成為一個執行機構，政企分開變成了政企不分，改革主導者變成被改革者，國資委成立的初衷是建立一道隔絕政府行政干預企業的屏障，最后卻還是演變成行政干預的抓手。

糟糕的是，國資委即使替代了企業董事會的角色，卻又因為是專業產權管理機構的性質，不具備了解各央企所在市場、行業和客戶的能力，央企的產品或服務的幅度和跨度遠超過其掌控能力，因而對下屬多數央企情況了解不深不透，很多管理內容也是流于形式，看報表要情況，聽匯報做決策，搞調研找典型，三重一大的決策流程很難滿足企業對市場和客戶的變化需要的快速反應。而央企也客觀形成對國資委的重大決策依賴心態，國資委沒說的話不說，沒做的事情不做，這也是為什么在這輪改革中眾多央企少有主動改革的，這和上世紀80年代的經濟改革中國企高呼松綁的積極改革形成鮮明的對比。

另外，在董事會功能上移的情況下，央企經營責任缺失的情況也很普遍。一段時期以來，國資委的薪酬管理體制導致央企負責人的收入是封頂的，高于公務員，卻嚴重低于國內外同等規模、同等效益的企業薪酬水平。在央企主要領導收入封頂的情況下，為調動員工積極性和留住業務骨干，央企內部出現工資收入倒掛的現象，中層收入高于企業班子成員甚至“一把手”，獎懲的失調必然是企業責任的缺失，企業經營班子滿足于守攤子，進取精神缺缺，也容易誘發一些企業負責人屢屢利用職權產生尋租行為，導致違法亂紀。

這就是典型的“一股獨大”的國企痼疾。

最重要的是，是否需要改變這種監管體系，也就是國資委要還董事會的主要權力給企業，這里的關鍵是人事權下放，由股東們按照市場要求組建董事會，董事會選聘企業經營班子。但下放后如何監督管理國有企業又是一個新的挑戰。

另一種觀點認為，應該建立黨委領導下的總經理負責制，以黨組織為核心開展生產經營活動，充分發揮企業黨組織的現場監督作用。

十一屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，定位企業中的黨組織要發揮政治核心作用，保證監督黨和國家方針的貫徹執行。按照這個精神和《公司法》的規范，央企黨組織探索建立了“雙向進入、交叉任職”的做法，通過法定程序使企業黨組織班子成員分別進入董事會、監事會和經理班子，促進了黨的工作與生產經營管理工作的融合。

如果推行黨委領導下的總經理負責制，不僅會產生與《公司法》等有關企業法律的重大沖突或修改，也會出現黨組織能否承擔企業經營盈虧責任的問題，某種意義上說，這是體制的倒退。

國企改革的十字路口仍是政企之爭，核心是責權利的合理劃分。

企業在市場經濟中是一個牟利組織，與政府機構有很大不同的是，企業收入的來源是向市場提供產品和服務，并按照盈虧情況支付員工合理報酬，因此企業有無限發展的可能，每個員工都有追求利益最大化的沖動，并根據企業效益獲得自己的勞動成果，當然也有經營失敗企業面臨破產、職工面臨失業的結局。這不同于政府機構是依靠財政撥款維持運轉，機構規模不能隨意擴大或縮小。如果因為政府是國有企業的出資人，就忽視企業的自利性質，按照政府運轉規則來管理企業，會把企業變成“政府頭、企業身”的怪胎，不死不活維持現狀或不斷尋求各級政府的保護。壟斷國企另作他論。

針對國企的監管問題，1月13日，習近平在十八屆中央紀委五次全會上表示，要著力完善國有企業監管制度，搞好對國企的巡視，加大審計監督力度，強化對權力集中、資金密集、資源富集的部門和崗位的監管。

筆者認為，現階段國有監管體制改革應繼續按照十一屆三中全會提出的建立現代企業制度是我國國有企業改革的方向，落實產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學等16字要求來做好頂層設計，使國有資產管理進化為國有資本管理，重點把握兩個方向：

在企業經營體制方面，國資委要充分落實企業法人財產權利，按照市場經濟要求下放董事會權力，不再直接任命和管理央企經營班子。股東們如何組建企業董事會、董事會如何招聘總經理是兩個關鍵環節。

建議股東們充分運用市場力量、按市場規則和國際慣例來建設公司法人治理結構。如果股東沒有把握選擇合格的董事，可以委托一些國內外中介機構，如獵頭公司、管理咨詢公司來完成董事的尋找和推薦。董事也要有任期和考核制度，原則上與經營班子同進同退。董事會在借鑒國內外先進企業管理經驗的基礎上，建立科學、合理、高效的議事規則。原則上公務員或政府其他人員進入董事會和高管班子也要通過市場招聘進行，按經營管理能力高低決定是否錄用，不能通過行政任命方式或具有行政級別。如是央企內部高管人員晉升為董事，也要切斷與企業任職期間的利益聯系，不能出現交叉任職，責任、利益不清的情況。

至于是否需要建立國有資本投資公司等中介機構來集中管理一些央企，把產權管理和行業戰略布局結合起來，筆者認為可以探討，但要把握的一個原則是：不能讓國有資本投資公司或類似機構替代國資委，成為新的“老板加婆婆”，實際變成換湯不換藥，多一個管理層次。另外，國資委和國有資本投資公司的責權利的劃分，國有資本投資公司如何管理旗下多個央企也是一個難題。

在股東監督方面，國資委或其他國資監管機構應回歸股東定位，按照《公司法》的要求，加強監事會建設，監事成員除了從現有公務員和央企高管隊伍中選拔外，更多要從市場中招聘和選拔，使用和培養一批具有行業、業務、財務、法律復合型知識的專家隊伍，并提供合理甚至較高的報酬，充分調動其積極性。督促監事會用足《公司法》所賦予的各項權利，利用合法途徑開展強力監督。另外，股東也要探索尋求利用社會、證券、媒體監督的途徑和方法，建立全方位、有效的監督資源體系。

按此思路建設公司法人治理結構，可能國企的股東們會為董事、監事、高管們支付高額的薪酬，但也可能會吸引一流的經營管理人才進入高管團隊，使企業運營高效和盈利最大化，實現國有資產保值增值的最優化，減少或杜絕尋租和輸送利益等違法亂紀行為，避免國企出現有世界上最便宜的企業家，也有最昂貴的企業制度的困境。