居住證制度重在基礎公共服務

暢婉潔

要順利推行居住證制度關鍵要抓好公共服務，特別是公共服務要向下傾斜，使中小城市有更多的產業集聚，這樣才會有利于人口流動，推進新型城鎮化。

10月21日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，會議通過《居住證暫行條例（草案）》。

草案規定：在全國建立居住證制度，推進城鎮基本公共服務和便利向常住人口全覆蓋，要求各地積極創造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務水平。草案還明確了居住證持有人通過積分等方式落戶的通道。

會議認為：落實戶籍制度改革，用法治方式完善居住證管理，保障持證人合法權益，是推進以人為核心的新型城鎮化、推動農業現代化、促進社會公平正義的重要舉措，也有利于擴大內需。

這意味著，自北京6年前首次公開提出推行居住證制度起，歷經艱難“長跑”后，很快將到達目的地。其中，最大的亮點是，北京將設定較為嚴格的“積分落戶”門檻。

“積分落戶’不再是夢

所謂“積分落戶”，是指通過設置一套指標體系，對外來人員落戶本地的條件進行指標量化，并對每項指標賦予一定分值，當累計積分達到規定分值時即可申請落戶。

目前，北京正在實施的是工作居住證（北京“綠卡”）。據悉，居住證制度推行后，“綠卡”不會馬上廢止，二者有可能會并行一段時間。同時，工作居住證會同“積分落戶”逐步銜接或接軌，逐漸淡化。

北京的發展、創新需要大量人才，比如海外、其他地區的高端人才等等。尤其是在京津冀一體化并深入推進的背景下，目前的人才是遠遠不夠的。

對比北京，同為一線城市的上海卻早已于2013年實行了積分落戶政策。

根據這一辦法，持居住證的人可根據國家和上海市規定，享受子女教育、社會保險、證照辦理、住房、基本公共衛生、計劃生育等公共服務待遇。達到標準積分120分的居住證持有者，所享待遇與上海戶籍居民基本相同。根據居住證“積分落戶”辦法規定，積分指標體系由基礎指標、加分指標、減分指標和一票否決指標組成。

關鍵在落實

居住證制度中的“積分落戶”最重要的功能并非人口調控，而是提供基本公共服務，并對人口管理提供重要的信息基礎，促進人口有序流動。

居住證制度體系中，“積分落戶”將成為一個方面。在居住證制度中，最重要的是針對流動人口群體，提供基本公共服務，這一部分涉及人群更多。另外，居住證制度或將同“積分落戶”掛鉤，明確符合落戶的人群和條件。

隨著國家戶籍制度的深入推進和改革，不少地方都明確建立和實施了城市外來人口等居住證制度，明確農民有序進城落戶的權利義務等，對規范、促進、加速農村人口落戶城市，并享有市民相應的平等權，起到了推進作用。

由于各地情況不一，也沒有相應的現成經驗可以借鑒，各地在實施這一制度時，比如落戶條件、落戶后的權利義務等，可謂是五花八門，寬嚴不一，并沒有統一的有效規則，使得這一制度在推行過程中顯得有些混亂和嚴肅性不足，在一定程度上阻滯了這一制度的有效落地，進而對推進農民市民化、新型城鎮化建設，也直接產生掣肘和不利影響。

有了草案的通過，全國統一的《居住證暫行條例》出臺也為時不遠。

抓好公共服務是關鍵

居住證制度能否順利推行，核心是由其帶來的住房、教育、醫療等相關公共均等服務能否到位。

在發達的一線城市與普通的中小城市之間，居民更加青睞于前者。居民之所以不愿意去中小城市，原因在于當地的各項公共服務跟不上，同時就業機會少，收入低。然而與之對應的一線城市，其公共服務水平相對較高，同時伴有對外來人口限制比較大的特點。

“戶籍制度改革就是要逐步剝離附加在戶口上的教育、醫療、衛生等權益，并通過居住證制度實現公共服務的均等化。”中國人民大學社會學理論與方法研究中心教授陸益龍說，“任何公民在法律面前都平等，讓每個人平等享受公共服務，這也是法治的必然要求。”

因此，要順利推行居住證制度關鍵要抓好公共服務，特別是公共服務要向下傾斜，使中小城市有更多的產業集聚，這樣才會有利于人口流動，推進新型城鎮化。

居住證制度的全面實施又必將遇到一定阻力。從廣東、上海等地先行推廣居住證制度的情況看，讓居住證制度實現預期的社會和經濟效益，還有許多障礙要清除。

實現預期效益仍需清障

從居住證制度本身看，先行城市普遍存在著資質標準單一、門檻過高的問題。已實行居住證的城市，普遍將學歷、教育背景、科技發明成果、投資能力作為主要標準，積分落戶也普遍存在基礎分值設定過高，附加條件過多，時限過長等問題。

而已經和正在為所在城市做出貢獻的外來人群，大多數集中于二、三產業的低端行業，如果按現行的資質要求，他們很難具備領取居住證的資格，更無望夠得著積分落戶的門檻。

實際上，最好的資質證明應是看是否為所在城市納了稅，只要履行了納稅義務，就應享受納稅人權利，這是推行居住證制度的前提。

從財政支持力度來看，由于多數基本公共服務將附加在居住證上，居住證制度的推行意味著城市財政支出的預期效益大幅增加。然而，城市越大，區域中心地位越突出，對新增的財政消耗的支持能力越強；財政能力較弱的城市，則很可能出現缺乏推行積極性或有心無力的情況。

說到底，經濟是否繁榮，社會治理是否透明公正，決定著人們的去向。因此，只有普遍建立起更合理的制度和市場環境，人口才會均勻有序流動，居住證制度才能起到促進公共服務均等化和人的城鎮化的終極作用。

居住證的實施最終也是為了推進戶籍制度的改革。無論是享受公共服務還是積分落戶，我國社會相當一部分人，尤其是數量龐大的流動人口都將從居住證制度中受益。