中國境外反腐合作：困境與未來

謝仁寧

2014年11月8日，亞太經合組織（APEC）第26屆部長級會議通過了備受矚目的《北京反腐敗宣言》（以下簡稱《宣言》），APEC反腐敗執法合作網絡（ACT-NET）開始正式運行。這是第一個由中國主導起草的以“加強反腐國際追逃追贓合作”為核心內容的國際反腐敗宣言，顯示了中國近年在反腐方面的決心，也表明APEC各經濟體就共同打擊腐敗的認識更加接近。

海外追逃追贓不易

改革開放后，由于國內監管機制不健全，有些腐敗分子貪飽便逃，此現象備受社會關注。如果說境內反腐是反腐斗爭的第一戰場，那么境外反腐，即海外追逃追贓，是不可缺少的第二戰場。要把外逃貪官緝捕歸案施以法律制裁并追繳其非法所得，必須開展國際合作。

在跨國追逃方面，中國與嫌疑人潛逃國合作的方式有：引渡、遣返、異地追訴、勸返。引渡是最主要的合作方式。截至2014年7月底，我國已與51個國家簽訂含有刑事司法協助內容的條約，與38個國家簽訂了雙邊引渡條約，但主要限于發展中國家，與美國、加拿大和大部分歐盟成員國尚未締結引渡條約，而這些國家往往是案值大、身份高的貪官外逃的主要目的地。然而，中國與這些發達國家展開引渡合作面臨很多限制。首先是死刑不引渡原則。中國對極其重大的貪腐案件保留死刑，而已經廢除死刑的許多發達國家是不允許引渡可能被判處死刑的外國人，于是在考慮與我國開展引渡合作時顧慮重重，這嚴重影響到我國與外國締結雙邊引渡條約的進程。其次是“簽約前置主義”。一些嚴格奉行這種立場的國家，如美國和加拿大，通常以不存在雙邊引渡條約為由而拒絕提供引渡合作。還有其他限制因素，比如政治犯不引渡、對中國司法制度的評價等等。

當引渡合作難以展開時，還有其他的常規替代措施，遣返便是其中之一。通過吊銷有關人員的合法旅行證件、證明有關人員犯有嚴重罪行等手段，從而把該人作為非法入境或者非法居留者來遣返回國。鄧心志和賴昌星就是通過這種方式，分別于2008年和2011年被加拿大遣返回國。此外，還有異地追訴，通過向逃犯躲藏地國家的司法機關提供該逃犯相關犯罪證據，由該國司法機關依據其本國法律對嫌疑人實行緝捕和追訴。勸返，即說服外逃人員自愿回國投案。在2007年胡星案中，專案組人員赴新加坡對胡星開展攻心戰，最終胡星自愿回國接受審判。

除了與嫌疑人潛逃國合作，還可以與國際刑警組織開展合作，借助“紅色通緝令”威懾外逃者。國際刑警組織有190個成員國，通過“國際通報”（即“國際通緝令”）保證和促進各成員國在調查及打擊跨境罪案方面的合作。其中“紅色通緝令”是最高級別的緊急快速通緝令，各國際刑警組織成員國中心局接到“紅色通緝令”后可立即據此對在逃人員實施拘捕并參照本國的相關法律進行國際引渡，大大加快了辦理跨境案件的速度。然而，國際刑警組織在引渡合作方面，一般僅限于向各成員國轉發對在逃人員的通緝令和拘捕令，并搜集和交換有關在逃人員下落和蹤跡的信息，是否引渡以及采取羈押措施則取決于成員國本身。

跨國追捕腐敗分子，不僅要追逃，還要追贓，即追繳外逃貪官的腐敗所得。對于所沒收的腐敗所得的最后處置，一些流入國提出要分享一定比例的“提成”，各國要求的比例不同，美國最高可達40%。這對于流出國來說，不免有“壓榨”之嫌疑。但從另一個角度看，也不失為一種“共贏”，與其一分錢都追不回來，不如讓利，從而追回部分贓款。現在“贓款分享”已成國際慣例，美國、歐盟、日本、新加坡等國都與其他國家簽署了類似協議。目前，我國在贓款返還的費用補償和贓款分割方面缺乏相關的制度，不過也在逐漸改變，比如去年就和加拿大簽訂了受益追繳和分享的協議。

《宣言》助推境外反腐

近年來，中國不斷擴大反腐國際追逃追贓合作的范圍，加緊海外追緝外逃貪官的步伐。2003年，中國政府簽署了《聯合國反腐敗公約》，后者是涉及范圍最為廣泛的第一部反腐敗全球性公約;據我國最高人民檢察院披露的數據，2008～2013年5年間，共抓獲外逃貪污賄賂犯罪嫌疑人6694名。尤其是十八大以來，中央除了在國內反腐領域頻頻重拳出手，也把打擊外逃貪官提上了新的高度。2014年7月發起的聲勢浩大的“獵狐行動”效果甚佳，截至2014年10月29日，分布在40余個國家和地區的180名外逃經濟犯罪嫌疑人被緝捕歸案，其中44名嫌疑人的涉案金額均達千萬元以上，緝捕人數超過2013年全年總數。

此次《宣言》引發大眾關注的一個重要原因，就是它被普遍認為會助推中國海外追逃追贓，讓貪官無處可逃，從而有力打擊國內的貪污腐敗行為。此前，作為中國貪腐分子的主要外逃目的地，APEC成員中的美國、加拿大、澳大利亞尚未與我國簽署雙邊引渡協議，這就給貪官留下了后路。而此次美國、加拿大、澳大利亞參與宣言的簽署，有望加速中國與這些國家在引渡條約、司法協助協定等領域的談判。若這些條約得以達成，將大大提高我國外逃貪官的歸案比例，擠壓外逃貪官的藏身空間，使美國、加拿大、澳大利亞不再成為“避罪天堂”。

當然，我們也不能高估《宣言》對于中國境外反腐國際合作的作用。首先，《宣言》本身并不屬于國際法律范疇，只是APEC各個成員經濟體在共同清除腐敗方面達成的共識，不具備對成員的法律約束力和強制力。其次，《宣言》的條款少，有些條款內容只是概括性的，具體的合作細節仍需之后雙邊或多邊談判，談判之路充滿各種未知數。最后，《宣言》沒有實質性突破國際司法合作所面臨的引渡難題，只能“鼓勵成員經濟體在適當情況下簽署、締結雙邊引渡條約和司法協助協定，并效法成功范式推進雙邊反腐敗執法合作”。《宣言》只是為中國開展反腐合作提供了一個新的平臺，而這個平臺能否得到充分的使用還取決于各國的努力和合作意愿。

國外有益的追逃經驗

中國海外追逃不易，原因很多，既包括自身法制不健全、與國外司法差異，也有某些國家的政治偏見等等。若某些障礙無法短時間內得到移除，無需就某種合作方式“死磕”，可以另辟蹊徑。因此，有必要審視并借鑒西方發達國家在跨國追逃合作方面頗具特色的舉措。

面對死刑不引渡原則所造成的引渡難題，最根本的措施是廢除死刑。然而，由于腐敗在我國現階段來說是一個突出的社會問題，腐敗現象對整個社會帶來的危害是人們有目共睹的。加之公眾對腐敗分子早已是深惡痛絕，希望加大對腐敗分子的懲處力度。所以對腐敗犯罪馬上廢除死刑是不現實的，而應當尋求在保留死刑的同時與其他國家實現引渡的途徑。對此，美國的經驗值得借鑒。美國是死刑保留國家，但它與世界上大部分國家簽訂了雙邊引渡條約，其中就包括很多廢除死刑的國家。在2003年美國與歐盟簽訂的引渡協議中，美國與歐盟的做法是沒有提出“承諾”或“保證”這樣的字眼，只是列出了有關死刑引渡的兩個條件。對于請求國而言，有權選擇同不同意這兩個條件;對于被請求國來講，當請求國符合這兩個條件時，有權同意或不同意該引渡。 這給雙方談判留下了很大的空間。在1933 年簽訂的泛美引渡條約中，若依據逃亡處國家的法律，被引渡者不會被判處死刑，那么引渡請求國用“僅次于死刑的刑罰”來換取被請求國的引渡。美國的上述做法很靈活，富有智慧。

事實上，在移交逃犯合作方面，除了傳統方式外，還可以嘗試建立新的合作機制。在某些有著特別密切關系的國家之間，就采用了相互承認和執行逮捕令的方式，并取得了不錯的效果，比如澳大利亞和新西蘭之間、馬來西亞、文萊和新加坡之間等。自2002年開始，歐盟在成員國之間建立起全新的逮捕令與移交制度，即歐洲逮捕令制度，這種追逃合作方式以相互承認和執行刑事司法裁決為基礎，突破了適用多年的國際引渡規則。長期以來，引渡程序復雜、耗時較長，相比之下，歐洲逮捕令顯得非常簡捷、高效、靈活。被請求國的司法機關收到犯罪地國發出的“歐洲逮捕令”后，只進行簡單的合法性審查就自動執行這一逮捕令。程序簡捷，提高了移交的成功率。同時，該制度對審查移交的時間有嚴格限制，從而大大縮短了整個移交逃犯的時間。

加強國際合作迫在眉睫

雖然近來中央對腐敗犯罪采取高壓嚴打，但反腐形勢依然嚴峻。加強反腐國際追逃追贓，可封堵貪官外逃躲避法律制裁的通道，使之無路可逃，從而有利于國內有效預防腐敗犯罪。此外，由于追逃難，仍有大量貪官逍遙海外且涉案金額大。最近有媒體報道，在美國、加拿大、澳大利亞一些地區甚至形成了具有中國特色的“貪官一條街”。這些外逃貪官必須被繩之以法。

要更有效開展反腐國際追逃追贓合作，就必須有甄別地對國內司法進行改革，推動其與國際司法接軌，從而得以克服某些因司法差異而造成的合作難題。比如在死刑不引渡原則阻礙引渡條約締結的這個問題上，我國可以考慮減少乃至逐步廢除對經濟犯罪等非暴力犯罪所規定的死刑。此外，提高司法的獨立性、公正性，改善國際上對中國司法的印象。要追逃，更要使貪官逃不出，想辦法在國內堵住一切貪官外逃的“空子”，建立并完善相關的防范貪官外逃制度。

【責任編輯】林 ?京