有權(quán)不能再“任性” 河南設(shè)區(qū)市均獲得立法權(quán)

陳穎

11月26日，河南省十二屆人大常委會第十七次會議通過了《關(guān)于確定新鄉(xiāng)、濮陽、許昌、三門峽、商丘、周口、信陽市人民代表大會及其常務(wù)委員會開始制定地方性法規(guī)的時間的決定》。自此，河南省除未設(shè)區(qū)的濟(jì)源市之外，所有設(shè)區(qū)的17個省轄市均有了立法權(quán)。這意味著，獲權(quán)地市可以因地制宜制定富有地方特色的地方性法規(guī)，這不僅能激發(fā)地方發(fā)展活力，更能有效地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，同時規(guī)范了地方政府用權(quán)，使地方領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)不能再“任性”，確保城市規(guī)劃可以“一張藍(lán)圖繪到底”，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

新鄉(xiāng)等七市獲立法權(quán)

今年3月，全國人大通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國立法法>的決定》，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。

在此之前，河南省擁有地方立法權(quán)的只有鄭州和洛陽。

今年7月30日，河南省十二屆人大常委會第十五次會議表決通過了《河南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于確定南陽、焦作、平頂山、開封、安陽、鶴壁、駐馬店、漯河市人民代表大會及其常務(wù)委員會開始制定地方性法規(guī)的時間的決定》，對南陽等八市進(jìn)行第一批賦權(quán)工作。

第一批賦權(quán)工作結(jié)束后，新鄉(xiāng)等七市申請第二批賦權(quán)的準(zhǔn)備工作迅速展開。

河南省人大法制委員會主任委員陳鐵平介紹說，省人大法制委、省人大常委會法工委組成5個評估組，分別對新鄉(xiāng)等七市是否符合條件進(jìn)行調(diào)查。最終認(rèn)為，新鄉(xiāng)等七市基本具備了開展立法工作的能力，人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況符合立法法的要求，均評定為合格。

11月26日，《關(guān)于確定新鄉(xiāng)、濮陽、許昌、三門峽、商丘、周口、信陽市人民代表大會及其常務(wù)委員會開始制定地方性法規(guī)的時間的決定》（以下簡稱《決定》）在河南省十二屆人大常委會第十七次會議上審議通過。自此，河南省除未設(shè)區(qū)的濟(jì)源市之外，所有設(shè)區(qū)的17個省轄市均有了立法權(quán)。

根據(jù)《決定》，濮陽市、三門峽市人民代表大會及其常務(wù)委員會自決定公布之日起，可以開始制定地方性法規(guī)；新鄉(xiāng)、許昌、商丘、周口、信陽市人民代表大會及其常務(wù)委員會在本市人民代表大會依法設(shè)立法制委員會后，可以開始制定地方性法規(guī)。

立法范圍被“畫圈”

獲權(quán)的城市將在哪些領(lǐng)域立法？記者獲悉，七市都提出了擬制定的立法計劃和立法項目，共計96個：

新鄉(xiāng)擬制定城鄉(xiāng)建設(shè)、電動車管理、養(yǎng)犬管理等方面的地方性法規(guī)，提出9個立法項目；

濮陽擬制定城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、物業(yè)管理、歷史文化保護(hù)、馬頰河生態(tài)保護(hù)等方面的地方性法規(guī)，提出17個立法項目；

許昌擬制定中心城區(qū)水系保護(hù)、物業(yè)管理、地下和不可移動文物保護(hù)等方面的地方性法規(guī)，提出8個立法項目；

三門峽擬制定城市衛(wèi)生管理、文物古跡保護(hù)等方面的地方性法規(guī)，提出3個立法項目；

商丘擬制定建筑工程安全、地表水飲用水源管理、文物保護(hù)等方面的地方性法規(guī)，提出4個立法項目；

周口擬制定物業(yè)管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、不可移動文物管理等方面的地方性法規(guī)，提出27個立法項目；

信陽擬制定物業(yè)管理、濕地資源保護(hù)、傳統(tǒng)村落保護(hù)等方面的地方性法規(guī)，提出28個立法項目。

但值得注意的是，賦權(quán)省轄市立法權(quán)是有一定限度的。在河南省人大常委會召開的立法培訓(xùn)會上，全國人大法律委員會主任委員喬曉陽曾強(qiáng)調(diào)說，以前規(guī)定，較大的市在立法時只要不違背上位法即可，而15省轄市的立法權(quán)則是被“畫了圈”——設(shè)區(qū)的市只能就城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項進(jìn)行立法。

“別小看這個‘圈’，雖然只涉及三個方面，但范圍很大。”喬曉陽說，只一個“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”就可能涉及戶籍、教育、計生、就業(yè)、社保等方方面面。規(guī)定立法權(quán)限，能避免“法多了擾民”。“圈”以外的，仍然遵循省級人大制定的法律。

此外，立法程序上，各市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定條例后，需報省人大常委會批準(zhǔn)后才能施行。

立法能力是硬指標(biāo)

地方立法，在各項條件中，立法能力是一項硬指標(biāo)，它需要有對應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和專業(yè)人員配備作支撐。

據(jù)了解，河南省之所以將南陽等八市列為第一批賦權(quán)城市，立法機(jī)構(gòu)較完備就是原因之一。其中，南陽、焦作早已設(shè)立了法制委員會。

此次，新鄉(xiāng)等七市中，濮陽市、三門峽市人大已于今年4月設(shè)立法制委員會；新鄉(xiāng)、許昌、商丘、周口、信陽五市市委均已批準(zhǔn)市人大設(shè)立法制委員會。七市編辦均已發(fā)文設(shè)立人大常委會法制工作委員會，配備編制、工作人員6至8名，多數(shù)具有法學(xué)學(xué)歷。

法要“立”得正，除了擁有立法機(jī)構(gòu)，還得有其他立法力量。據(jù)了解，目前，新鄉(xiāng)等七市中，大部分市都成立有立法咨詢委員會、立法（專家）人才庫、立法顧問團(tuán)等。其成員大多是本市高校、法律實務(wù)部門及政府部門高學(xué)歷、高職稱或在行業(yè)系統(tǒng)獲得專家稱號的人。如商丘市于2D07年10月就成立了市法學(xué)會；濮陽市人大常委會成立了立法咨詢顧問團(tuán)；三門峽市人大常委會成立了50人的法律顧問團(tuán)。

有的市對近年已經(jīng)制定的文件進(jìn)行梳理，并開展立法前期調(diào)研，擬定立法計劃，提出立法項目；有的市探索與本地高校就立法工作進(jìn)行合作，共同開展立法理論研究。

對于下放的權(quán)力，若出現(xiàn)與全國性、省級法規(guī)之間不統(tǒng)一，甚至“部門利益法制化”，該怎么辦？河南省人大常委會副主任蔣篤運說，今后的立法工作中將健全由人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大在立法各環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用；健全法規(guī)聯(lián)合起草和委托起草模式，讓不同部門、行業(yè)、群體以不同方式參與立法，并進(jìn)一步明確立法權(quán)力邊界。

激發(fā)城市發(fā)展活力

獲得立法權(quán)后，將對地方政府產(chǎn)生什么影響？全國人大代表、開封市委書記吉炳偉認(rèn)為，可有效推動地方政府深化改革和制度創(chuàng)新。此前由于多數(shù)地市沒有地方立法權(quán)，導(dǎo)致地市政府一些改革創(chuàng)新的舉措無法通過地方立法的方式上升為法律規(guī)定，使地方政府一些行之有效的舉措于法無據(jù)，無法有效推廣。

吉炳偉說，開封是一座老城，改善民生和社會管理的任務(wù)很繁重，而立法權(quán)的缺失，讓許多工作只能是走一步看一步，讓很多改革推進(jìn)步履維艱，特別是在城市建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等方面。

他舉例說：在推進(jìn)鄭汴一體化發(fā)展方面，由于只有鄭州擁有地方立法權(quán)，某些需要兩市進(jìn)行規(guī)范的問題，鄭州可以通過法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，而開封卻因為沒有立法權(quán)而無法實現(xiàn)與鄭州同步，造成許多被動。鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實驗區(qū)415平方公里的區(qū)域中開封管轄的65平方公里，面臨“同區(qū)域不同法律規(guī)范”的尷尬局面。

“開封享有地方立法權(quán)以后，可以對城市建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行立法，這將進(jìn)一步提升地方政府依法行政的水平。推動改革創(chuàng)新，打破一些發(fā)展瓶頸，激發(fā)發(fā)展活力，更有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康快速發(fā)展。”吉炳偉說。

有權(quán)不能再“任性”

法無授權(quán)不可為，唯有此，政府權(quán)力才不會違理“任性”。

獲得立法權(quán)后的地市可依據(jù)國家和省的法律法規(guī)制定地方法規(guī)和規(guī)章，而無立法權(quán)城市只能依規(guī)范性文件加以規(guī)范管理，結(jié)果導(dǎo)致同城不同規(guī)、同罰不同數(shù)，影響執(zhí)法效果。

河南省人大法制委員會相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，沒有獲得立法權(quán)前，各地市人大、市人大常委會以及市政府制定的文件只是規(guī)范性文件，不是“法”，效力較低，執(zhí)行力差。賦予地方立法權(quán)后，各地有權(quán)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，將大大提高其科學(xué)性，有權(quán)設(shè)定行政處罰的權(quán)力，從而提高其執(zhí)行性。

“這樣，可以有效解決地方政策的連續(xù)性問題，不因領(lǐng)導(dǎo)的變換而改變、影響對地方的治理，確保城市規(guī)劃可以‘一張藍(lán)圖繪到底’，從而實現(xiàn)地方的可持續(xù)發(fā)展。”河南大學(xué)法學(xué)院法理法史教研室教師蔡文清說，同時也規(guī)范了地方政府用權(quán)，地方領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)不能再“任性”。