南非“黑人經濟振興法案”及其對中國的啟示

郭建軍

【摘要】南非BEE（BLACK ECONOMIC EMPOWERMENT）即“黑人經濟振興法案”，是南非曼德拉政府1993年在消除種族隔離后推出的一項特殊法律制度。中國政府目前正在大力推動混合所有制的改革，南非BEE所推動的黑人經濟融入白人經濟的改革本質上也是一種混合所有制結構，其在混合所有制的政策、立法和公司治理結構方面的優秀設計和經驗教訓可資借鑒。

【關鍵詞】南非BEE 經濟振興 混合所有制 私有化 貧富差距

【中圖分類號】F01 【文獻標識碼】A

南非BEE制度概述

BEE產生的背景及發展歷程。南非按照人均GDP屬于發達國家的水平，但卻也是世界上幾個收入差距最大的國家之一。種族隔離時期殘暴的法律扭曲了南非經濟的發展，即使1993年后政治上取消了種族隔離，但是在南非的經濟領域，占主導地位的仍然是利用種族隔離時期不平等法律和政策而成長起來特權階層。為了鼓勵受到不公正待遇的黑人參與到經濟活動中來，使占南非人口近9成的黑人能夠共享南非經濟發展的成果，南非政府和商業界開始聯手應對影響南非的社會性與經濟性目標不平衡的問題，黑人經濟振興法案（“BLACK ECONOMIC EMPOWERMENT”下稱BEE）正是在這一背景下由南非政府推出的戰略措施之一。

南非BEE經歷了兩個階段，狹義的黑人經濟振興政策實施階段和廣大黑人經濟振興法案實施階段。狹義BEE（Narrow Based Black Economic Empowerment）從1993年Sanlam via Sankorp出售其股權開始至2003南非政府頒布廣義BEE為期10年。在該階段，BEE政策實施的主要特點是：政府頒布了一系列的法案來促進南非經濟向黑人參與的轉型;其次設立了黑人經濟振興委員會，推動公司混合所有制和黑人進入公司董事會，使得黑人參與到公司的利益分配和決策管理等。狹義BEE的實施雖然取得了一定效果，但由于沒有明確具體操作細則，黑人并不能夠真正的行使股東權利，在公司治理中更是參與有限，結果是90%的經濟仍然主要掌握在不到10%的白人手中。

在狹義BEE實施經驗的基礎上，2003年南非政府頒布了廣義BEE（Broad-Based Black Economic Empowerment Act，2003）以及嚴格的BEE評級體系。該法案在前言中寫道“通過法律的形式直接促使一個統一的、內在具有聯系的經濟轉型政策，將會讓更多的受到不公正待遇的南非黑人能夠擁有管理和控制這個國家的經濟社會，從而顯著的減少社會不公。” 該法案并不是強制每一個商業實體貫徹和實施B-BBEE法案，但如果其實施該法案，則將會從中受益，例如，如果滿足一定的B-BBEE資質，將使得商業實體能夠從國家或者政府資助項目中獲取項目，與政府或者公眾企業建立商業合作關系等。總之，一個商業實體，擁有較高的B-BBEE評級分數，將會有機會從上述商業機會中獲得成功。南非BEE的核心要素是通過公司所有權、控制權轉移，人力資源發展和雇員平等，以及通過非直接的采購政策來保證黑人能夠從政府和私人采購中獲得利益，從而讓更多的黑人參與到南非發達經濟實體中來。與此同時，為了完善BEE法案的實施力度，法案明確要求：為南非總統建立B-BBEE顧問委員會，授權貿易與工業部部長有權為B-BBEE法案頒布實施細則，為特定經濟部門的經濟轉型提供支持。

BEE評級體系及對南非經濟的影響。由于2003年頒布的B-BBEE法案只是一個框架性的法案，南非貿易與工業部于2007年2月公布了針對普通企業的B-BBEE評級實施細則（the Codes of Good Practice），根據該細則，確定一個企業的B-BBEE等級，將采用百分制和加分項的設置方式進行，即有的企業在某項評分項目中，有可能超過100分。B-BBEE法案的評定標準中評級要素至關重要，一般來講，政府授權的評級機構會根據公司所有權、管理控制、公平雇用，優先采購，技能發展、當地BEE中小企業扶持和社會福利等七個方面進行全方位評估，然后根據七個方面的綜合得分，將企業BEE等級定義為九個等級，其中第九等級是完全不符合B-BEE法案的要求。BEE具體實施評級的機構是由南非當地的企業評級機構進行，B-BBEE的等級評估師通過專業的評級機構對申請進行B-BBEE評級的企業進行評級，評級不僅包括書面材料的準備，更重要的是通過現場考察和訪談，進行全方位的測評，從而確定一個企業的B-BBEE等級。Association of B-BBEE Verification Agencies（ABVA）是B-BBEE評級機構協會組織，所有經過其認證的測評機構將是合格的機構。

通過BEE手段，南非在過去的二十年里，至少有5000億蘭特的資本成為黑人資產，催生出大批的黑人富翁。通過BEE，南非的黑白差距與貧富差距再也不是等同的了，黑人經濟在南非白人經濟的比重顯著提高，混合所有制公司的治理結構趨于優化，特別是對于受過高等教育的黑人，其在南非企業的管理層比例逐步增加，在南非經濟地位的提升尤為明顯。但是BEE在南非的發展仍然存在很多問題，2010年南非財長就嚴厲的指出，BEE并沒有使南非社會更加平等，BEE只讓少數黑人精英受益，而廣大受教育水平低下的黑人的經濟轉型并沒有好處。南非的貧富差距依然很大，南非政府必須在改革上下功夫，以避免BEE成為“披著羊皮的狼”，造成對大部分黑人新的歧視，可以說南非的BEE改革還任重道遠。

國企改革與混合所有制在中國的發展

與南非BEE一樣，混合所有制自1993年提出以來已經有20余年的歷史，但是由于各方面的原因，國企改革仍然裹足不前，單一股東的狀況不僅未有大的改變。國企改革是經濟改革成敗的關鍵，混合所有制是國企改革的必然出路。根據測算，國企混改的紅利增加率超過15%，反映出混合所有制改革在提高經濟效益方面的巨大潛力。正是認識到混合所有制改革的必然性和實際推進改革舉步維艱的嚴峻性，中央在時隔20年后，再提國企改革并將混合所有制經濟上升到“中國基本經濟制度的重要實現形式”的高度，強制從國家層面推動國有企業的私有化運動。混合所有制改革遇到的主要問題有：

股權結構失衡，國企所有者缺位。國企改革的根本癥結在于一股獨大，由此造成的國有企業事實上的所有者缺位導致公司經營管理的低效率。而長期低效率導致國有股市場定價受限，國有資產不能保值增值，并牽制了整個資本市場發展。因此，這種落后的產權結構亟需引入社會資本，借助有創新活力和先進機制的民營資本逐漸改造國企股權結構，促進股權多元化，優化股權結構，提升國有企業效率，實現股權治理均衡。

治理結構單一，未實現公司良治。國資委一直在探索混合所有制企業中有效制衡、平等保護的治理結構，但是由于股東結構的問題沒有解決，在公司治理環節一直沒有實質的進步。在企業的股東會、董事會和監事會的三會治理中，非公經濟的投資人及其代表往往沒有發言權，只能依靠用腳投票的方式表達不滿，而國有經濟的代表民主法治意識不強，對其他投資人的意見視而不見，導致公司治理中缺乏有效制衡，公司治理結構不良而混亂，嚴重打擊了非公經濟的積極性。

觀念陳舊，對非公經濟歧視。固有的對非公經濟的歧視使非公經濟參與國企改革有諸多顧慮，嚴重影響了民營企業參股國有企業的積極性。主要表現在：一些國有企業借優勢地位不提供全面真實的信息，民營企業面臨檸檬市場的困境，例如國企拿出可能虧損的項目或者背負大量隱性債務的項目，民企因此可能背負起沉重的包袱;國有資產流失是民營資本不敢觸摸的紅線，而國企往往在想違約時即動用該罪名將資產收回國有，民營資本往往損失慘重，甚至會有牢獄之災，民營企業普遍沒有安全感;除非非公經濟控股，否則國有經濟就會對非公經濟在各方面進行排擠。

社會福利、公共利益的負擔。中國國有企業相對于民營企業確實承擔了過多的社會福利和公共利益方面的負擔，林毅夫在2005年就指出，國企效率低下是因為承擔了政策性負擔，改革應從降低和剝離他們的政策性負擔入手，然后再解決內部治理機制問題。雖然對比在理論界有完全迥異的觀點，但不可否認的是國企改革確實會對公共利益造成非常大的影響。

員工持股未真突破。在西方企業，員工持股被證明是行之有效的激勵方式，企業管理層持股也是大勢所趨。但是我國的國企改革中，由于內外部治理和監督體系都不完善，常常造成國有資產流失和內部人控制等問題，由此帶來較大的社會輿論和各方面的壓力，關于員工持股的法規和政策一直存在反復。由于這方面一直沒有突破，使公司員工和管理層的利益沒有與公司的利益綁定在一起，未真真激發起員工的創造力，更未形成資本所有者和勞動者的利益共同體。

南非BEE對中國混合所有制的啟示

從憲法高度確定現代產權制度，明確混合所有制改革的方向。南非為了推動黑人經濟振興，首先通過憲法形式授權政府制定BEE法律，然后立法部門通過立法的方式設立了BEE法律和具體的等級和評分標準。雖然在后期的政策立法上經歷了反復，但是因為有國家根本大法對產權制度的保障，BEE一直沿著比較正確的方向在推進黑人經濟融入的深化改革。

中國的混合所有制改革20余年裹足不前，其根本原因是沒有從國家憲法的高度肯定和授權政府去進行立法，而直接停留在政府和國資委的層面，使混合所有制改革沒有充足的法律依據。建立與市場經濟相適應的企業產權制度和公司制度是混合所有制改革的目標，國家應盡快在憲法層面明確混合所有制改革的要求。同時，應學習南非BEE法律，推出混合所有制改革法，從法律上明確混合所有制改革在產權結構和公司治理結構上的具體實施要求。

從政策上大力鼓勵民間資本，開放共享經濟發展成果。南非政府為了振興黑人小型和中型經濟實體的發展，政策上的傾銷力度很大。2000年財政部頒發了《優先采購政策框架協法》，并且設立了一整套優先采購的評價系統。該法案規定，政府部門或者國有企業的采購項目在同等條件下，必須優先采購黑人企業的產品或者服務。該法案從實質上，從政府資源著手進行優先采購控制，從而也就要求任何從政府獲取特許經營權，或者授權的企業在獲取政府資源時，必須滿足一定的B-BBEE等級得分。

與之相比較，中國在支持和鼓勵混合所有制上的政策差距較大。據統計，私人企業經營效率為國有企業2～5倍。政府將國有企業部分轉讓出去或者承包出去，可以大大提高資產的利用效率。但是，在混合所有制和民營企業的鼓勵政策上政府一直沒有有力的動作。政府應該在取消原有國企壟斷地位和享受的各項特權的同時，對標南非BEE強制性規定，在投標、上市、稅收等方面給予混合所有制各方面的優惠和傾斜，這樣才能體現國家在大力發展混合所有制的決心，讓更多的非公經濟參與到混合所有制的改革大潮中來。

制定細則促進股權多元化，完善公司治理結構。在BEE最重要的七個評級項目中，資產所有權要求是最重要的項目，該項目主要從兩個方面進行評估，即投票權和經濟利益，投票權主要反映了黑人股東在企業中的經營決策權，經濟利益則反映了黑人股東分享企業發展所帶來的經濟利益。值得注意的是在評判所有權時，BEE不僅僅根據當地黑人股東所擁有的股權數量，而是要根據以下三個基本項和一個加分項共同構成，其中三個基本項，包括投票權、經濟利益、實現度，一個加分項下包括了黑人股東的融入度和黑人新加入者的融入度兩個部分。其中黑人股東融入度包括了是否有員工持股計劃等。在公司治理方面，BEE評級項目中也有嚴格要求，Management and Control （M&C）管理和控制項目同所有權項目評估息息相關，設置本項目是為了讓合格的黑人管理人員進入到公司的董事會和管理層，通過進入董事會，成為董事、執行董事或者獨立董事，影響到公司的重大事宜決策;在具體的實施評估過程中，黑人只有能夠參與到公司的戰略制定和日常運營的決策當中來，才能真正的認為是被任命為管理層，不能夠通過簡簡單單的職位名稱就認為其是管理層人員。

南非BEE在混合所有制經濟股權多元化和公司治理結構優化方面的努力值得中國學習。中國的混合所有制的目標雖然很明確，但是在具體操作上，我們并沒有像南非BEE的具體強制措施，這大大影響了混合所有制改革的推動和效果。中國政府應學習南非BEE的經驗，在具體操作上，通過制定具體的私有化比例和考核方案，制定國企董事會、股東會、監事會的控制和管理的評價體系，嚴格計算和評估民營資本在國企的話語權和參與度，讓非公經濟代表進入董事會并有建議和決議的權利，這樣才能進行徹底的股份制改造，消除政企不分的國企現狀、增強國企的效率和競爭力，在混合所有制改革上取得突破性進展。

消除非公經濟歧視，從形式公平到實質公平。南非政府在實施BEE過程中，發現由于黑人的知識水平和技能水平較低，在實際經濟參與的過程中存在實質的不公平，比如大部分受過高等教育的黑人是BEE的受益者，而其他未受教育的黑人往往被排除在企業的管理和用工之外。為了消除歧視，創造公平競爭的環境，南非政府在BEE的雇傭公平和技能發展等方面明確了實施細則，使更多的黑人享受黑人經濟振興法所規定的權利，并通過教育和培訓，努力提高黑人的勞動技能，真正讓黑人融入到經濟主流體系中。根據2013年數據顯示，非公經濟在中國已經占到整個國民經濟的60%以上，承擔了70%的稅收，解決了80%的就業。但即便這樣，非公經濟在國有經濟面前仍然不能享有同等的地位，非公經濟只占用了30%的融資成本，承擔的稅負比國有經濟高出14%。國家為了發展混合所有制，應將國有經濟和非公經濟給予平等對待，甚至在初始期間，應該學習BEE，給非公經濟更多的輔導、政策優惠和安全保障，以保證非公經濟既享受到形式公平又享受到實質公平。

縮小貧富差距，增強社會福利和公共利益。南非BEE中的企業發展項（Enterprise Development）按照法案的要求，不是單純為了提高企業B-BBEE得分等級而強制性要求其對社會承擔責任，而是為了促使上游企業幫助相關領域的中小型黑人企業發展。同時也能促使這些企業能夠培育出相關的產業鏈條作為自己企業發展的資源池。該評估項目所評估的對象是企業每年設定用于幫助其他企業發展的費用和實際的對于其他企業的貢獻。根據B-BBEE實施細則的規定，要求企業每年3%的稅后純收入要資助黑人中小公司發展;另外，BEE還設置了社會福利投資要求項目，其目的是為了促使整個經濟社會的可持續發展，企業只要將1%的稅后收入捐給需要的人，即可獲得滿分。

南非BEE改革證明，只要制度設計的全面合理，混合所有制改革和公共利益不僅不沖突，而且會更好地促進社會福利和公共利益的發展。必須認識到，社會公共利益的承擔者不僅是國有企業，更多的混合所有制企業和非公經濟企業將越來越多的承擔起社會公共利益的擔子，而且隨著經濟的全球化，企業的社會公益已經超越國界放眼全球，政府所要做的就是制定符合國際慣例的社會福利和公共利益的法律政策和規則，以幫助企業消除經濟壁壘，盡可能地融入世界經濟貿易的范疇，以便讓更多的人受益于企業公民開展的社會福利和公益計劃。

（作者為西南政法大學博士研究生）

責編 /張曉