對西方國家財政可持續發展的審視與思考

饒華敏

【摘要】財政支出是政府運用財政資金，為滿足社會共同需要而提供公共產品和服務的過程，既是對財政資金的分配，又是政府履行職能的集中表現。財政支出的合理狀態不僅關系到財政運行的可持續性，也是維系國民經濟健康發展的關鍵環節。對于這些問題，可以從西方國家財政危機和維護財政可持續性的實踐中得到一些啟示。

【關鍵詞】財政 可持續發展 審視 思考

【中圖分類號】F812.7 【文獻標識碼】A

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，這一全新定位不僅強調了財政之于政府宏觀調控的重要杠桿作用，更是將財政的定位置于經濟、社會、政治等的多維體系中，為財政自身的改革與完善指明了方向。發揮好財政的作用，“是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”，同時財政體制改革又將支持和承載轉變經濟發展方式、促進政府職能及社會轉型等一系列全面深化改革的重擔。把財政的功效發揮出來，對于推進國家治理體系建設和治理能力現代化將會形成重要的牽引作用。

財政可持續性的內涵及其影響性因素

簡單來說，財政的可持續性可以理解為未來政府是否具有償還到期債務的能力。具體來說，財政的可持續性具有以下三個方面的含義：一是政府在長時間內都能夠保持財政在收支上的平衡;二是政府雖然未能實現財政的收支平衡，但是能夠通過發行國債來進行融資，實現可持續;三是即便財政平衡被打破，但經濟變量的相互作用機制能夠逐步促使政府財政恢復平衡。

財政可持續發展的核心問題在于財政收支的平衡狀況，因此影響財政收支的因素也成為影響財政可持續發展的因素。首先，經濟發展影響財政可持續性。經濟發展決定了一國的財政收入，要想解決財政收支壓力、保持財政穩定，最為根本的便是發展經濟，增加財政收入。其次，財政支出影響財政可持續性。財政支出不僅直接影響政府財政的收支平衡，還能夠影響社會的經濟生活，進而影響財政收入。再次，財政政策也與財政可持續性有密切關系。財政政策是國家進行宏觀調控的工具，它通過控制財政收入與支出影響社會經濟發展形勢，最終又作用于國家的財政收支狀況。最后，外部環境也影響一國財政的可持續性。當今世界各國經濟聯系日益密切，因此國外的經濟發展狀況，尤其是金融危機等都會對本國的經濟造成一定影響，并沖擊國內財政狀況。

財政可持續性現狀及影響因素分析

我國財政可持續性現狀。進入新世紀以后，中國的財政收入規模進入快速增長階段，在2004年到2007年期間，財政收入增長率高達20%以上，2012年的財政收入為11多萬億元，比2003增長了4倍多。從目前中國的經濟發展來看，財政收入將會穩健增長，對宏觀經濟發展有較強的調控能力。但在這一階段，中國的財政支出也在不斷增長，在2003年到2012年期間，財政支出平均增幅為19.11%，高于這一階段GDP平均16.14%的增速。從財政收支對比來看，在2003年到2012年期間，除了2007年略有財政盈余之外，其他年份均為財政赤字。尤其是在2008年之后，政府加大了對民生的財政投入，這導致財政收支差距不斷拉大，特別是在2012年，財政赤字額高達8699.45億元。但大規模的財政支出也促進了國民經濟的發展，這一階段中國的GDP保持高速增長的狀態，因此財政赤字率一直保持在2%左右，財政收支處于較為合理和安全的界限之內，呈現出可持續性。

影響中國財政可持續性的主要因素。首先，財政收入相對不足。自改革開放之后，中國的GDP雖然大幅增長，但財政收入卻沒有表現出與經濟增長總量較強的關聯性，而且財政收入在GDP中的占比呈下降趨勢。財政收入的不足影響了國家通過財政收支來履行各項發展職能。為了緩解財政收入的壓力，政府試圖擴大發行國債，但這也讓國家背上沉重的債務負擔。之后我國進行了分稅制改革，財稅收入向中央集中，這在一定程度上增加了國家財政資金收入，財政收入在GDP中的占比也有所提高。但未來我國財政收入的走勢仍不明了，一方面我國的產業結構正進入調整時期，另一方面我國長期聚焦減稅政策。這都有可能影響我國財政收入的增加。

其次，財政支出過度膨脹。在改革開放之前，政府全面干預經濟發展的各個方面，這也導致財政支出規模不斷擴大。在進行改革開放之后，政府逐漸退出市場干預，進行經濟宏觀調控，因此財政支出在GDP中的占比有所下降。但近年來為了刺激經濟發展，國家實施積極的財政政策，財政支出規模又有所擴大，尤其是在民生領域所投入的財政資金日益膨脹，這導致我國財政收支出現失衡。

最后，財政管理體制的不完善影響我國財政可持續性。我國的財政體制始終存在預算約束軟化、執行隨意性大以及缺少制衡三個方面的問題。雖然我國早已制定實施了《預算法》，但卻并沒有嚴格執行，在財政資金的支取方面，隨意增加預算支出、擴大支出范圍、改動預算支出用途的現象屢見不鮮。這種隨意性弱化了財政預算的作用，容易導致財政收支失衡。此外，我國財政支出的監管體制不完善，也讓財政資金使用的規范性、安全性以及有效性等大打折扣，加劇了財政收支失衡的可能，不利于財政可持續發展。

國外維護財政可持續性的經驗與啟示

美國的財政可持續對策。經濟陷入衰退、多次戰爭，讓美國的財政支出規模不斷擴大，自2000年以來財政赤字不斷上升，2007年爆發的次貸危機市財政狀況更是雪上加霜，美國的財政赤字增幅高達30%。除了軍費支出、刺激經濟的財政支出外，其他社會福利支出以及外債利息支出也讓美國的財政赤字不斷上漲。為了保持財政收支平衡，維護財政可持續性，美國采取了以下幾項措施：一是進行財政約束，對非安全性支出進行凍結;二是頒布法案對非緊急性支出進行控制;三是減少醫療改革的成本，將公共醫療支出轉移到州政府;四是努力發展經濟;五是增加稅收。這些措施緩和了美國的財政收支失衡矛盾，極力保持財政的可持續性。

日本的財政可持續對策。日本多年來持續保持經濟的快速發展，與日本政府實施的擴張性財政政策不無關系，但與此同時，以財政刺激多方社會事業發展，大力進行社會保障等公共事業建設都讓日本的財政支出規模不斷增大，威脅財政的可持續性。在緩解財政赤字方面，日本由于政權更迭，其應對財政赤字的政策也有所不同。在小泉時期，政府期望通過改革來提高地方財政的運營效率，并縮減國家項目開支。在野田政府階段，國家積極謀求削減財政赤字，減少對公共事業的投資，這在一定程度上緩解了政府的財政支出壓力。安倍上臺后，為了刺激經濟發展，需要再次擴大財政支出規模，為了保持財政穩定可持續，安倍政府通過增加稅收來擴大財政收入，這也暫緩了日本財政失衡的危機。

歐盟財政可持續政策。歐盟為了進一步維護聯盟經濟體的穩定而建立了統一的財政框架，在財政可持續上歐盟各國制定和簽署了《穩定與增長公約》，規定各個成員國的財政赤字率不能超過3%。在發展初期，歐盟各國都積極遵循這一財政約束規則，但隨著歐洲經濟的持續低迷，一些國家不得不為了提振經濟而放松預算控制，加之歐洲是高福利國家，政府為公共服務投入大量財政資金，這導致許多歐盟國家財政赤字超標，在2001年到2012年間，葡萄牙、德國、意大利、法國等都多次超過3%的警戒線。之后根據新的發展形式，歐盟對《公約》進行修改，加強了對經濟失衡的監督和防范，并針對違規行為制定了處罰措施，比如一國如果財政赤字超過規定范圍，便需要繳納本國GDP的0.2%作為無利息保證金，如果在一定時間范圍內，該國不能改善赤字率，該筆保證金將成為罰金，這一約束措施督促各國將財政赤字率控制在一定范圍內，避免財政收支徹底失衡。

西方國家維護財政可持續性的啟示。首先，要制定長期的維護財政可持續的發展計劃。歐美都將保持財政的可持續發展作為長期的治理計劃。一方面，這是因為財政收支的變動是國家財政發展的常態，應該以全局的、長遠的眼光來看待財政的可持續性。另一方面，財政支出中的諸多項目都具有“易上不易下”的特點，因此短期內很難實現大幅削減財政支出的目的，也必須制定長期的財政規劃。

其次，將政府責任作為財政支出的重要參考。從西方國家財政失衡原因來看，范圍過廣的項目支持導致財政支出大規模增長。如美國在競選過程中，會承諾選民一些支出性項目，這使得財政支出無計劃盲目擴張，最終威脅財政的可持續性。而在當今社會，政府應該是有限性政府，它在不過度干預經濟的同時，在提供社會公共服務方面也同樣是有限的。政府應該依照自身的職責限定公共支出的范圍與規模，有限度地為社會公眾提供市場機制所不能提供的公共服務和產品。但政府不能為了達到自己的政治意圖而任意擴大財政支出范圍，這將導致財政收支加速失衡。

再次，在民生領域，政府需要保持適度的財政支出。國家在民生領域的投入能夠大幅提高社會的平均生活水平，但與此同時，民生領域的財政投入往往具有種類繁多、長期性、覆蓋面廣等特點，這給國家財政帶來了長期的巨大壓力。而且隨著社會的發展，城市化進程、環境保護、新能源開發等領域將需要國家進行更多的投入，這無疑也會加重財政支出負擔。此外，經濟增長速度的放緩也導致財政收入壓力，收支失衡便可能帶來財政的不可持續性。因此，政府在民生領域的投入應該量力而行，而不能夠為了達到政治目的而提出過高的民生領域支出承諾，否則要么增加政治違約風險，要么帶來財政失衡問題，這都不利于社會的穩定發展。如歐盟國家近年來便因高福利而承擔了巨大的財政收支壓力。

最后，要控制政府債務額度。美國面對巨大的財政赤字，便不斷通過發行外債的形式來彌補財政虧空，這使政府債務數字不斷攀升，進一步加劇了財政赤字危機。因此，政府必須控制自身的債務額度，制定一個科學的債務警戒線，防止任意擴大債務規模的財政行為。并且政府需要在恰當的時機減少新發行債務，這能夠降低利息支出，防止債務危機。

財政體制改革可持續性發展的對策

保持合理的財政支出廣度與規模。財政支出大大超過財政收入是威脅財政可持續的根本因素，因此，要保持財政可持續，維護財政體系的穩定與平衡，便必須將財政支出控制在一定范圍內。首先要正確定位政府職能，理順政府與市場的關系，控制政府財政支出的廣度。在現代社會發展中，政府與市場有著各自的運行規律和領域范圍。在市場領域內，市場規律調節資源配置，為社會發展各個環節提供有償的產品和服務，市場有著自己的調節規律，并不需要政府的過度干預。而政府需要在市場規律失靈的公共領域發揮職能，為社會大眾提供公共產品和服務。政府與市場的職能范圍也決定了財政支出的范圍廣度，決定了哪些產品該由政府來負責提供，而哪些應交由市場自由調節。因此，要合理確定我國財政支出的范圍，就必須分析我國財政缺位和越位的問題。在防止政府越位方面，可以在法律上明確政府不應該干預的領域，保證市場規律的發揮，也避免大規模財政支出的發生。其次，要根據財政收入的增長適度調節財政支出的增幅。財政收支在增幅上的匹配，并非簡單的數量上的“以收定支”，而是在財政收入能夠承載的范圍內，財政支出的規模能夠保證財政職能最大化的發揮。

構建政府財政投融資體制。財政投融資具有準公共性，但也較為關注經濟效益，能夠充實財政資金，解決財政資金來源不足的問題，保證財政職能的發揮。財政投融資是在確保財政資金安全的前提下，將部分的財政投資支出轉變為有償的財政資金運用，實現財政資金的增值。可以說財政投融資拓寬了政府財政資金的融資渠道。此外，財政投融資還是政府進行宏觀調控的工具，政府投融資的方向能夠反映政府的意志和扶植對象。尤其是在經濟蕭條時期，政府的投融資能夠為市場注入活力，促進經濟發展，進而增加財政收入，保持財政可持續。

具體來說，要完善我國的財政投融資體制，首先，政府需要將其納入財政預算管理之中，并確定投融資的規模、范圍、渠道等，保證資金的合理運用。其次，政府需要拓寬財政資金投融資的渠道。財政投融資一般資金規模較大且使用周期較長，因此，國家有償資金籌集缺口較大，所以可以通過多元化的融資渠道來籌集，如政府產權交易融資、政府擔保債券、投入社會保障基金等。再次，政府要搭建一個財政投融資平臺。財政資金投融資具有一定的特殊性，需要搭建一個溝通市場與政府的平臺，通過這一平臺，將市場化運作引入政府財政投融資管理之中，提高政府的財政投融資效率。最后，政府要構建財政投融資風險體系。無論是政府財政投融資還是市場資金的投融資都存在一定風險，要保持財政的可持續性，必須最大限度地規避財政投融資風險，保證財政資金的安全性，從宏觀方面可以完善財政資金投融資的管理機制，避免制度漏洞帶來融資風險，在微觀層面可以建立項目法人制度，明確投資責任主體，貫徹責任意識和風險意識，形成風險約束機制。

優化財政支出結構，促進財政可持續發展。西方國家應對財政可持續的重要措施之一便是減少財政支出規模，但要想在削減財政支出的同時保持社會經濟的穩定，還必須配套進行財政支出結構的優化。一方面，優化財政支出結構能夠確保財政支出項目中的優先項目與重點項目，減少不必要、無意義的支出，從而保證財政的可持續性;另一方面優化財政支出結構能夠提高政府財政運用效率，促使政府運用有限的資金實現職能效力的最大化。

要想優化財政支出結構，可以建立一套財政資金運用效率評價體系，對財政資金的運用進行項目效率、部門效率和綜合效率三個維度的考察和評價，并將評價結果供各個部門參考，結合本部門財政資金運用現狀進行項目的修正，進一步優化支出結構，提高運用效率，促進財政可持續發展。

完善、改進相關配套改革。我國財政收支過程中存在預算約束軟化、財政支出隨意性較大以及缺乏監管等問題，不利于財政收支平衡，無益于財政可持續發展。因此需要進行相關配套體制改革，規范財政收支平衡。一是要對財政支出進行法制化管理，嚴格執行《預算法》相關規定，執行預算規劃，防止相關部門隨意支取財政資金、改變資金支出的規模和用途。應該對財政支出進行嚴格的監督，并實施問責制度，對財政資金使用不當的部門及負責人進行追求，防止財政資金被任意支取，造成財政資金的浪費，加劇財政的不可持續性。二是要建立財政資金風險管理體系。公共部門在進行財政支出之前應該對可能存在的風險進行預估，并制定相應的防范方案，將資金運用的風險降至最低。在財政資金運用過程中，風險是必然存在的因素，因此公共部門還應該提升自身的抗風險能力，如政府部門可以設立風險準備金，用于處理突發性的增支或減收危機，化解財政風險，降低對政府財政收支的沖擊，維護財政的可持續性。

（作者為中共六盤水市委黨校經濟學教研室主任、副教授）

責編 /張曉