上合擴員，中國的新策略

梁強

7月10日，在俄羅斯烏法舉行的上海合作組織峰會上，印度和巴基斯坦率先啟動了成為上合正式成員國的程序。這也是該組織15年來首次擴員。上合6國變成了上合8國后，中俄印三個最重要的金磚國家悉數納入，被認為形成了新的八國集團。

峰會上，白俄羅斯被提升為觀察員國，亞美尼亞、阿塞拜疆、柬埔寨和尼泊爾都成為新的對話伙伴國。這樣，上合組織已涵蓋18個國家，是歐亞地區人口最多、面積最廣、規模不亞于北約和歐安組織的國際組織，在經濟潛力上也不亞于歐盟或美國的經濟空間。擴員后的上合組織，已成為影響未來世界秩序的重要力量。

上合組織成立之初就明確了開放的性質，并擬定了相應的擴員標準。比如：必須是歐亞地域內的國家，必須已獲得組織觀察員或對話伙伴國身份，必須不在聯合國制裁名單內等。近些年先后通過的《上海合作組織接收新成員條例》和《關于申請國加入上海合作組織義務的備忘錄范本》等，為擴員在技術上掃清了障礙。但擴員說到底是政治問題，由于上合奉行協商一致的原則，要得到所有成員國同意并不容易。部分成員國擔心引入新的力量會對既有的力量平衡造成沖擊，或形成針對本方的小集團。這就使得上合擴員的程序遲遲未能啟動。

2014年9月塔吉克斯坦首都杜尚別上合峰會前，俄外長拉夫羅夫在俄政府機關報《俄羅斯報》上撰文，明確指出杜尚別峰會將完成對上合組織接收新成員的法律、行政和財政條件的制訂;在俄羅斯擔任上合組織主席國的2015年，將開啟組織擴員的進程。峰會上，中俄領導人首先就擴員問題達成一致。當時的潛在候選國是印度、巴基斯坦、土耳其和伊朗。巴基斯坦和伊朗都已遞交正式申請，但后者仍被聯合國制裁，加入可能性很小。

土耳其總理埃爾多安2013年訪俄期間明確提出了加入上合的請求，為此不惜放棄加入歐盟。俄羅斯也非常希望土耳其加入，普京親口表示：“土耳其加入上合對組織有利，俄羅斯對此感興趣。”但土耳其是北約成員國，因而一直沒有獲得上合組織的正式邀請。土耳其南部的持續動蕩和烏克蘭危機后俄羅斯強化在黑海的軍事控制，也影響了安卡拉對上合組織的判斷。

烏茲別克斯坦一直反對上合擴員，特別是吸收像印巴這樣互相敵對的核國家，擔心兩國既有矛盾也會引發上合內部的緊張，使上合成員國關系更加復雜化。最終俄羅斯承擔了穩定兩國關系的責任。烏法峰會上，印度總理同意正式訪問巴基斯坦，并出席南亞地區合作組織峰會。這將是1999年以來印度總理首次訪問巴基斯坦。雙方還就開放印度漁業市場，加快對2008年孟買恐怖爆炸案的聯合調查達成協定。

上合擴員不僅有助于緩和本地區傳統對手間的競爭，也有助于各國在反恐和打擊極端主義上的合作。中亞和南亞的恐怖主義勢力聯系緊密，使上合之前的策略是拒敵于國門之外，擴員后中亞和南亞連成一塊，上合組織在預防南亞極端主義力量向成員國邊疆滲透上有了更大空間。印巴此前一直指責對方支持恐怖主義，這次峰會上一致表態，“將采取共同步驟使本地區免受恐怖主義威脅”，并與6國一起簽署了加強邊界防衛、與三股勢力斗爭、打擊毒品生產走私的相關聲明。這意味著今后對南亞、中亞恐怖主義的打擊可以形成合力。

烏法在上合峰會前還舉辦了金磚國家峰會。兩個峰會有著共同的目標：提高各國經濟增長和經濟競爭力，建立多極化的世界新秩序。上合的擴員以實踐表明，從烏拉爾山脈直到太平洋的廣闊歐亞空間內的國家，正在尋求構建一種不再由歐美主導的非西方的新秩序。

莫斯科卡內基中心主任特里寧認為，“由于烏克蘭危機，莫斯科的許多政治決定的出發點是如何平衡俄羅斯與西方的關系”。上合組織的擴員，對俄首先意味著印巴兩個重要的國家現在和俄羅斯站在了一起。同樣是由于西方的制裁壓力，俄羅斯同意了中國的絲綢之路經濟帶計劃。作為回報，中國也接受了俄方的上合擴員方案。兩國在建立由發展中（或者說非西方）國家發揮更大作用的世界新秩序上立場一致，從這一點看，組織擴員對兩國都有好處。

上合組織的反美傾向由來已久。10年前的阿斯塔納上合峰會，就曾發表聯合聲明要求美軍從中亞撤出。這是冷戰后非西方國家對美國的首次抵制，并且取得了成功。目前美軍已基本從中亞撤出，也即將從阿富汗實質性撤出。除了歐洲部分外，美國在歐亞大陸的干預力度和能力呈不斷下降的趨勢，本地區的穩定和日益繁榮交由本地域內的國家主導。不過，反美傾向并不意味著上合就會成為第二個北約。上合組織每年的經費只有400萬美元，而北約每年的費用接近10億美元。所謂“東方北約”的稱謂，只是西方媒體的辭章游戲。而且，上合從一開始就申明了其“不針對第三方”和“非軍事聯盟”的性質。

美國學者庫里指出：“俄羅斯基本上認為上合是抵制西方和美國影響力的武器庫中的武器之一。而中國則相反，更傾向于將上合視為地區發展和基礎設施投資的發動機，為中國商品開辟新的市場，以及協助穩定中國新疆的形勢。”兩國對上合的旨趣大相徑庭。“俄羅斯從來都不希望把上合變成施展地區影響力的平臺，因為在安全領域已有集體安全條約組織，在經濟領域已有歐亞經濟聯盟和獨聯體自貿區。”從這個角度看，上合永遠不可能成為像北約那樣的軍事聯盟，因為中俄兩大核心都沒有這樣的意愿。

上合擴員是新老成員國決心邁向多極化世界的重要一步，但這一步能否成功走完，仍然需要長時間的艱難考驗，因為邁出這一步的國家都有各自的前進方向。

中國很早就提出，安全和經濟是上合兩個不可分的輪子，但北京深知莫斯科在安全領域的主導地位，也無意挑戰這一現狀，實踐中重點還是放在經濟合作上，希望把上合打造成推進中國對外經濟利益的工具。即便北京無意爭奪地區主導權，中國與中亞國家的經濟合作也會影響到俄羅斯在中亞的重要利益。俄羅斯在本地區有自己的經濟一體化體制，并不樂見中國的地區經濟影響力不斷上升。近些年中國提出的上合成員國加快經濟一體化合作的所有建議，幾乎都遭到俄羅斯的拖延和消極抵制，最終無法實施。中國內部也出現了上合組織是否已成為中國外交雞肋的辯論。

經過10年的摸索后，中國終于找到了發揮上合組織作用的新辦法。2013年9月中國國家主席習近平對中亞進行了10天的訪問，在繼續推動建立上合組織發展銀行、簽署雙邊經濟協定的同時，也提出了新的絲綢之路經濟帶構想。其主要內容是對中亞各國的公路、鐵路、管道和其他基礎設施建設提供財政援助，建立從中國到歐洲的直接通道。絲綢之路經濟帶的實質，與中國此前推動的上合組織內的經濟合作并無區別，但重點集中到了中亞國家更感興趣的領域，得到普遍歡迎和支持。絲綢之路經濟帶計劃并不意味著中國對上合組織的替代。中國的最終目標仍然和中國-東盟自貿區類似，是建立與中亞國家乃至俄羅斯的自貿區。這可以在上合框架內實現，也可以在絲綢之路經濟帶構想下實現，或者在雙邊基礎上實現。

蘇聯解體后，俄羅斯一直希望通過地區一體化，恢復莫斯科對這一地區的控制。但獨聯體從一開始就只是為了文明離婚而成立的機構，與其說是地區平臺不如說是“總統俱樂部”，沒有建章立制，想來就來，想走就走。波羅的海3國沒有加入，烏克蘭與格魯吉亞先后退出，摩爾多瓦要加入歐盟，土庫曼斯坦只愿保持聯系國級別的準會員地位。

雖然各種一體化機制層出不窮，但20多年后前蘇聯地域內的一體化已無從談起。該地域現在唯一運轉的一體化機構就是歐亞經濟聯盟，目前有5個成員國：俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦、亞美尼亞和吉爾吉斯斯坦，塔吉克斯坦年內也將正式加入。這些國家也都不同程度地參加了上合組織。這樣，獨聯體一體化實際上形成了兩個體制、兩種方向，最后很可能是兩種結果的進程。

中國毫無疑問是上合組織一體化的火車頭。歐亞經濟聯盟的一體化開展得更早、程度更高，但俄羅斯是否就能承擔起一體化的火車頭的作用還很難說。俄羅斯《獨立報》認為，歐亞經濟聯盟各國都有自己的野心，缺乏的正是推動一體化的發動機。之前獨聯體的諸多一體化項目就是由于沒有這樣的發動機引導而無法實現，俄國的近鄰也成為其他一體化進程的試驗場。隨著上合組織的擴大，歐亞經濟聯盟也退居到了上合組織的陰影下。

對于上合組織擴大后對歐亞經濟聯盟的沖擊，俄羅斯的擔憂是可以理解的。因為自貿區一旦建立，中國質優價廉的商品和服務只需進入其中一國，就可以向其他國家迅速擴展。但理論上兩者并不沖突，特別是絲綢之路經濟帶和歐亞聯盟構想完全可以對接融合，成為“大歐亞自由貿易區”的共同組成部分。2014年索契冬奧會期間，中俄領導人已就此達成戰略共識，剩下的就是政府和企業層面的具體實施。然而正是在后兩個層面上，俄民眾根深蒂固且普遍性的不愿接受“向東看”新國家戰略的心理，掣肘著中俄經濟一體化進程。

俄國商人們的海外資金和不動產，基本都在西方。俄國高等經濟學院的專家們關注的也都是西方制裁對俄經濟的傷害和如何恢復與西方的聯系。對于與中國的更緊密合作，他們看到的首先是風險。比如：俄國經濟處在危機和衰退中，而中國的經濟仍然保持較高速度的蓬勃發展;俄羅斯不得不放棄與西方伙伴政經聯系的同時，中國卻正在發展與包括歐美在內的全世界國家的緊密聯系。這樣的不對等關系中，俄羅斯有淪為二等國家的危險，不僅是在上合組織和金磚國家層面，也是在與西方世界、特別是歐洲的關系層面。

俄國社會對中國的了解，大多限于媒體和小商販。途經中亞的中國西部到歐洲西部的高速公路已經快修到俄羅斯奧倫堡州，但國界一側的哈薩克經理人熟練使用漢語的同時，另一側的俄國人還只能在電視上偶爾見到中國人。政治宣示與現實之間的鴻溝顯而易見。總的來說，轉向東方只是俄領導人的政治決定，俄民眾更希望的還是取消制裁、恢復與西方的聯系，而不是與亞洲國家的經濟一體化。即便在現實和領導人的強制作用下，俄羅斯國內接受中國資本和人員的進入，可一旦中國和其他非歐國家的投資貿易不能很好地補償俄羅斯從西方轉向東方的損失，而俄羅斯本國的企業被大肆并購、境內充斥外國勞動力，那么兩國的文化分歧就可能上升為地緣政治沖突。這是中國要小心翼翼避免的。