我國(guó)人大民主發(fā)展中的傳統(tǒng)政治文化制約問(wèn)題及其破解之道

摘?要：任何政治體系的存在和維持都離不開(kāi)與之相適應(yīng)的政治文化的支持。以自然經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)政治文化至今仍以亞文化形式廣泛存在于我國(guó)社會(huì)生活，制約和困擾著以現(xiàn)代憲政體制為標(biāo)準(zhǔn)確立的代議民主——人大民主。為此，在建立和完善人大民主制度和機(jī)制的同時(shí)，必須致力于加快構(gòu)建現(xiàn)代政治文化。???? 關(guān)鍵詞：人民代表大會(huì)制度;人大民主;傳統(tǒng)政治文化;現(xiàn)代政治文化;政治文化環(huán)境;優(yōu)化???? 中圖分類號(hào)：D62????文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A????文章編號(hào)：1002-7408（2015）02-0008-04

作者簡(jiǎn)介：潘國(guó)紅（1966-），男，江蘇啟東人，中共中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)研究生，江蘇省啟東市人大常委會(huì)副主任，研究方向：選舉與人大制度理論。 ?? 人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是最能保證人民當(dāng)家作主的民主政治制度。在當(dāng)代中國(guó)三大民主（包括人大民主、黨內(nèi)民主和社會(huì)民主）中，唯有人大民主才是行使國(guó)家權(quán)力的，是典型的有關(guān)國(guó)家權(quán)力的民主，因此，人大民主是“首要民主” “最重要的民主”，是中國(guó)發(fā)展民主政治的重點(diǎn)。[1]根據(jù)憲法和法律規(guī)定，人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大享有這么高地位，擁有諸多職權(quán)，可謂位高權(quán)重，但其憲定權(quán)力卻一直難以履行到位，人大法律地位和實(shí)際地位相距較大。其中原因，理論界一般從制度和法律層面來(lái)進(jìn)行分析，很少?gòu)纳顚哟蔚恼挝幕暯沁M(jìn)行研究?！拔幕癁轶w制之母”。[2]政治文化是政治制度之母，政治行為是它的外在表現(xiàn)。本文試從政治文化的視角探討我國(guó)人大民主發(fā)展中的傳統(tǒng)政治文化限制問(wèn)題，以尋求構(gòu)建和優(yōu)化現(xiàn)代政治文化環(huán)境的辦法和途徑，從而為人大民主的發(fā)展創(chuàng)造條件。????? 一、政治文化與民主政治????? 政治文化是行為主義比較政治學(xué)的衍生物。1956年，美國(guó)學(xué)者加布里埃爾·A·阿爾蒙德首先把“政治文化”納入了政治學(xué)的研究范疇，他認(rèn)為，每一種政治體系都根植于政治行為傾向的特定方式中，用政治文化來(lái)代指這種現(xiàn)象是有解釋力的。1978年，他在《比較政治學(xué)——體系、過(guò)程和政策》一書中提出，“政治文化是一個(gè)民族在特定時(shí)期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情”，“這個(gè)政治文化是由本民族的歷史和現(xiàn)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治活動(dòng)進(jìn)程所形成。人們?cè)谶^(guò)去的經(jīng)歷中形成的態(tài)度類型對(duì)未來(lái)的政治行為有著重要的強(qiáng)制作用。政治文化影響各個(gè)擔(dān)任政治角色者的行為、他們的政治要求內(nèi)容和對(duì)法律的反應(yīng)?！盵3]政治文化按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)行分類。從社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的角度，可以分為精英（統(tǒng)治）政治文化和大眾政治文化;以文化影響的程度為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為主導(dǎo)文化（政治體系總體傾向）和亞文化（各社會(huì)群體的政治心理）;從社會(huì)成員對(duì)政治體系的影響力和評(píng)價(jià)的角度，可以劃分為狹隘政治文化、臣民（順從）政治文化和參與者政治文化三種類型;從文化的積淀程度來(lái)看，可以分為現(xiàn)代政治文化和傳統(tǒng)政治文化，等等。????? 民主政治屬于一種政體形式，它的生存和發(fā)展受到經(jīng)濟(jì)、文化等各種因素的制約。在諸多的因素中，文化是一種無(wú)形的重要力量。任何政治體系的存在和維持都離不開(kāi)與之相適應(yīng)的政治文化的支持。一種政治文化一旦形成，它便以其特定結(jié)構(gòu)形成一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，并貫穿于政治生活的一切方面，對(duì)一個(gè)國(guó)家的政治生活產(chǎn)生影響作用，而且這種作用的方向和作用的強(qiáng)度往往是很難改變的。[4]????? 首先，政治文化的傳播塑造并影響社會(huì)成員的政治意識(shí)和行為。對(duì)于社會(huì)個(gè)體而言，其政治行為總是受特定的政治文化的影響和制約的。每個(gè)社會(huì)成員在政治環(huán)境中學(xué)習(xí)文化，培養(yǎng)自己的政治個(gè)性，接受或繼承一定政治生活方式的政治信念，最后成為一個(gè)“政治人”。內(nèi)化了的政治文化深刻、穩(wěn)定、持久地規(guī)范、影響和支配著人們的心理傾向和政治行為傾向。一個(gè)社會(huì)所流行的政治文化， 構(gòu)成了社會(huì)成員一般的政治行為模式，流行的政治文化一旦形成，不僅有利于推進(jìn)政治發(fā)展的進(jìn)程，而且有利于鞏固政治發(fā)展的成果。????? 其次，政治文化影響和支撐政治體系的確定和運(yùn)行。任何政治體系的存在和維持都離不開(kāi)與之相適應(yīng)的政治文化的支持，一旦這種支持被消解，就會(huì)導(dǎo)致政治體系的合法性危機(jī)。政治文化對(duì)政治體系的影響主要是通過(guò)影響各個(gè)社會(huì)成員的政治行為而發(fā)揮作用的。“政治文化是有利于民主的關(guān)鍵條件，如果公民不能創(chuàng)造出一種普遍支持民主理想和實(shí)踐的政治文化，民主就不可能產(chǎn)生和維持?！盵5]社會(huì)成員的政治意識(shí)和政治實(shí)踐活動(dòng)既能為新的政治體系的確立提供合法性的說(shuō)明，又能為政治體系的維持和有效運(yùn)作提供必要的心理支持和資源支持。????? 第三，政治文化制約或推動(dòng)政治變革和發(fā)展。主導(dǎo)型政治文化對(duì)政治制度起著正面的推動(dòng)作用，而以批判、否定現(xiàn)存政治制度為目標(biāo)的敵對(duì)政治文化則在消解政治制度的合法性基礎(chǔ)，而非主導(dǎo)政治文化既可能在總體上維護(hù)現(xiàn)存政治制度，也可能產(chǎn)生否定現(xiàn)存政治制度的一面。[6]與此同時(shí)，政治文化內(nèi)含著對(duì)政治發(fā)展前景的向往， 政治文化通過(guò)其曠日持久、潛移默化的作用制約或推動(dòng)政治發(fā)展的進(jìn)程。如果這種向往符合政治發(fā)展規(guī)律，則能激發(fā)人們努力通過(guò)實(shí)踐去推動(dòng)政治發(fā)展，反之則會(huì)阻礙民主政治的發(fā)展。????? 二、傳統(tǒng)政治文化對(duì)我國(guó)人大民主發(fā)展的不利影響????? 中國(guó)傳統(tǒng)政治文化是指“中國(guó)所特有的、在過(guò)去產(chǎn)生、經(jīng)歷了歷史的社會(huì)化過(guò)程、至今仍在政治生活中有影響的東西，是積淀于中國(guó)民眾心理層面上的政治價(jià)值與習(xí)慣取向，是中國(guó)政治物體和政治運(yùn)作的觀念依托”。[7]中國(guó)傳統(tǒng)政治文化來(lái)源于中國(guó)傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活方式，歷經(jīng)數(shù)千年形態(tài)上雖已消亡但積淀于中華民族的心理結(jié)構(gòu)，并影響和制約著當(dāng)代人的思維方式和行動(dòng)模式，因而是當(dāng)前中國(guó)政治文化的一個(gè)重要組成部分。與西方傳統(tǒng)政治文化相比，中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的發(fā)展具有更強(qiáng)的連續(xù)性和延承性、特殊性。它不像西方政治文化那樣，存在著古典政治文化、中世紀(jì)基督教政治文化和近代政治文化這樣明顯的區(qū)別，中國(guó)政治文化自周秦以來(lái)到近代，始終是一種文化范式，也沒(méi)有形成時(shí)代特征鮮明的近代政治文化，它具有比西方傳統(tǒng)政治文化更強(qiáng)的對(duì)當(dāng)代政治文化的影響和制約特征。[8]????? 人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是最具實(shí)質(zhì)性、廣泛性、代表性、合理性的政權(quán)組織形式。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民：人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度;人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì);“一府兩院”由人大選舉產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。人民代表大會(huì)制度“能夠便利人民行使自己的權(quán)力，能夠便利人民群眾經(jīng)常經(jīng)過(guò)這樣的政治組織參加國(guó)家的管理，從而得以充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性”。[9]主權(quán)在民、議行合一代表著當(dāng)今我國(guó)民主政治領(lǐng)域的主流政治文化，它支持著人大民主制度的運(yùn)行與發(fā)展，我國(guó)政治文化狀況與現(xiàn)行民主政治制度的水平從總體上看還是相適應(yīng)的。中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中存在的許多優(yōu)秀的文化因素，如“君舟民水”、崇尚秩序、道德自律、仁愛(ài)節(jié)制等有利于人大民主建設(shè)，但同時(shí)也應(yīng)該看到，以自然經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)政治文化根深蒂固，至今仍以亞文化形式出現(xiàn)，深深地影響著當(dāng)今社會(huì)，限制和困擾著以現(xiàn)代憲政體制為標(biāo)準(zhǔn)確立的代議民主——人大民主，使得人大民主的價(jià)值理念、理論設(shè)想和制度設(shè)計(jì)在實(shí)際運(yùn)作中常常走樣和變形。????? 1權(quán)力本位的政治價(jià)值取向?qū)е乱恍┊?dāng)政者“官本位”思想膨脹，民主思想萎縮。中國(guó)傳統(tǒng)政治文化是一種典型的權(quán)力崇拜文化。在權(quán)力崇拜之下，“以官為本、官貴民賤”成了社會(huì)群體心理， 也構(gòu)成了政治運(yùn)行的基本準(zhǔn)則。權(quán)力本位的政治文化中滲透著等級(jí)特權(quán)、上級(jí)和下級(jí)之間、人與人之間的不平等關(guān)系。這種“官貴民賤”的官本位心理，至今在人們的潛意識(shí)中還留有殘余。一言堂、個(gè)人決定重大事項(xiàng)、個(gè)人崇拜、個(gè)人凌駕于組織之上的現(xiàn)象常有發(fā)生?！安簧俚胤胶蛦挝唬加屑议L(zhǎng)式的人物，他們的權(quán)力不受限制，別人都要惟命是從，甚至形成對(duì)他們的人身依附關(guān)系?！盵10]被監(jiān)督者——相當(dāng)一部分行政、法院、檢察機(jī)關(guān)及其工作人員，特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部，漠視人大和人大代表的權(quán)力，漠視民意，將人大代表和人民群眾視為“子民”角色，不知“權(quán)由民賦”而視自己為管民之“官”，“主仆”倒置，這種強(qiáng)烈的“官為民主”意識(shí)，使其在心底深處拒絕群眾監(jiān)督，拒絕人大民主，規(guī)避人大監(jiān)督。監(jiān)督者——人大和人大代表，監(jiān)督勇氣不足，怕得罪人，怕越軌，不敢進(jìn)行監(jiān)督，造成人大權(quán)力虛置或流失。“憲政政府的運(yùn)作，只要還在受這些觀念的束縛，我們便永遠(yuǎn)沒(méi)有機(jī)會(huì)，把國(guó)會(huì)變?yōu)橹坪夤倭艡?quán)力的有效力量?！盵11]????? 2“大一統(tǒng)”政治觀念和政治機(jī)構(gòu)模式使權(quán)力結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單化、單向化，權(quán)力行使缺少權(quán)力分立和制衡理念?！耙粍t治，兩則亂?！薄耙粍t治，異則亂;一則安，異則危。”（《呂氏春秋·不二·執(zhí)一》）在古人看來(lái)，國(guó)家權(quán)力歸于一人或一個(gè)機(jī)構(gòu)天經(jīng)地義，并由此形成尊崇一長(zhǎng)之威的政治文化觀念。在政治體制的設(shè)計(jì)上，崇尚“一元化”模式，排斥西方式的橫向的權(quán)力關(guān)系和機(jī)構(gòu)模式，最終把所有權(quán)力都集中于一人或一個(gè)機(jī)構(gòu)的手中，從而使權(quán)力關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單化、單向化。人民代表大會(huì)制度在一定程度上也契合了國(guó)人“最大”歸于“一”的傳統(tǒng)政治心理，長(zhǎng)期的王權(quán)專制政治文化帶來(lái)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制上權(quán)力過(guò)分集中、權(quán)力制衡虛置的現(xiàn)象。在黨委與人大的關(guān)系上，“誤解了黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為‘黨權(quán)高于一切’”，[12]導(dǎo)致黨委的領(lǐng)導(dǎo)與控制意圖過(guò)于明顯，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大卻有時(shí)成為了黨的工作部門。被監(jiān)督者——“一府兩院”對(duì)一些本屬地方人大決定的重大事項(xiàng)，要么自作主張，直接決定，要么就由政府與黨委聯(lián)合發(fā)文決定，人大的應(yīng)然權(quán)力與實(shí)然權(quán)力之間存有較大差距。監(jiān)督者——人大和人大代表把監(jiān)督與支持劃等號(hào)，質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職等硬性監(jiān)督方式長(zhǎng)期擱置，監(jiān)督剛性不足，人大監(jiān)督缺位、漏監(jiān)、弱監(jiān)現(xiàn)象突出。盡管我國(guó)事實(shí)上存在立法權(quán)、行政權(quán)以及司法權(quán)的分開(kāi)設(shè)立及其相應(yīng)的權(quán)力分工，但這種分開(kāi)設(shè)置與分權(quán)一定程度上往往流于形式，彼此之間缺少實(shí)質(zhì)意義上的牽制與制衡，從而使國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力分工失去了應(yīng)有的功能。[13]????? 3重視“德治”輕視“法治”的儒家倫理主義，導(dǎo)致民主政治發(fā)展中忽視法治的作用和制度的建立，制度執(zhí)行性差，制度執(zhí)行失范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。儒家倫理主義政治文化的重要特征就是“德治”而非“法治”，獨(dú)尚尊君，推崇孝道。維護(hù)封建家庭和國(guó)家秩序的政治法則和道德規(guī)范是“親親”“尊尊”，“三綱五常”以及仁、義、禮、智、信。重德治輕法治的儒家倫理主義，導(dǎo)致民主、法治權(quán)威難以確立，人們更多地不是借助于法律手段而是以政治說(shuō)教、行政命令、道德和習(xí)慣等手段解決矛盾和問(wèn)題。人大履職制度的有效配合與支援跟不上人大民主發(fā)展的要求，“重實(shí)體、輕程序”，人大履職有的只是規(guī)則性的法律文件，如《組織法》《代表法》《監(jiān)督法》《預(yù)算法》等，但缺乏具體的程序支撐，實(shí)際操作性很不夠，常常使實(shí)體權(quán)力形同虛設(shè)或流于形式。如對(duì)重大事項(xiàng)的范圍、內(nèi)容、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)界定模糊，也沒(méi)有相配套的實(shí)施制度和運(yùn)作程序，使得人大重大事項(xiàng)決定權(quán)往往被濫用和利用;政府債務(wù)、政府投資的項(xiàng)目、預(yù)算外資金、非稅收收入等游離于人大監(jiān)督范圍之外，使得人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督不能落到實(shí)處。另外，一些制度規(guī)定在實(shí)際運(yùn)行中變成了“走形式”。如選舉實(shí)踐中的“陪選”“指選”問(wèn)題，形為差額選舉，實(shí)為等額選舉;選舉法規(guī)定的“選舉時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)有秘密寫票處”，形同虛設(shè)，影響了選舉的公正性和選民的參與熱情。由于選舉制度、代表制度等不盡完善或落實(shí)變形，“人大地位與職能、組織與結(jié)構(gòu)、能力與權(quán)威等不夠到位，致使人民代表大會(huì)制度在地方層面難以釋放應(yīng)有的政治效應(yīng)?！盵14]????? 4等級(jí)差序的政治文化帶來(lái)家長(zhǎng)制作風(fēng)，社會(huì)缺乏民主因子，一定意義上造成人們的政治冷漠感，喪失主體參與意識(shí)。儒家思想形成的上下尊卑、君臣父子的宗法社會(huì)等級(jí)觀，體現(xiàn)在政治生活層面就是上級(jí)擁有絕對(duì)權(quán)力而不承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，而下級(jí)只有絕對(duì)義務(wù)但無(wú)相應(yīng)權(quán)利。我國(guó)傳統(tǒng)文化里的民本思想與西方民主雖一字之差，卻差之千里。民主的主體是人民，承認(rèn)個(gè)人價(jià)值和自主自決能力;民本的主體是君主，體現(xiàn)的是對(duì)“明君”“清官”的期待心理。后者文化熏陶下的政治人格具有強(qiáng)烈的隸屬觀念、奴仆意識(shí)和依附心理，人們?nèi)鄙倜裰鲗?shí)踐的經(jīng)歷，缺乏民主意識(shí)、法治意識(shí)、參與意識(shí)以及監(jiān)督意識(shí)，缺失自主意識(shí)和對(duì)合理利益及權(quán)利的追求精神。人們身上更多的是“人”的自然意識(shí)（自然人、私人），缺少一種“人”的社會(huì)意識(shí)（公民、社會(huì)人）和國(guó)家意識(shí)?！扒Р罹?，萬(wàn)差距，缺乏公民意識(shí)，是中國(guó)與先進(jìn)國(guó)家最大的差距?！盵15]中國(guó)傳統(tǒng)政治文化使公眾在政治生活中處于被動(dòng)的服從狀態(tài)，其缺乏作為現(xiàn)代民主政治的人大民主所需要的獨(dú)立人格和自主意識(shí)，缺乏“敢說(shuō)敢管”的公共精神，其參與能力和民主水平尚沒(méi)有達(dá)到人大民主發(fā)展所要求的程度和水平。????? 三、努力構(gòu)建有利于人大民主發(fā)展的政治文化環(huán)境????? 任何一種制度的有效性，都需要與生活其中的人們的固有觀念、心理習(xí)慣有著基本的協(xié)調(diào)和一致，否則，這個(gè)制度就會(huì)流于形式。人大權(quán)力行使難以到位，表面上看是體制與機(jī)制問(wèn)題，但從深層次上看，卻是政治文化的問(wèn)題，傳統(tǒng)政治文化已經(jīng)成為人大民主運(yùn)行和發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)難以回避的障礙。密爾在其《代議制政府》中認(rèn)為，不同的政治文化會(huì)演繹出不同的政府形式。就理想的、并且實(shí)際可行的政府形式——代議制而言，要使之長(zhǎng)久，就需要一些社會(huì)政治文化條件，這些條件是：“（1）人民必須愿意接受它;（2）他們必須愿意并能夠做為保存它所必要的事情;（3）他們必須愿意并能夠履行它加給他們的義務(wù)和職能?！盵16]黨的十八大和十八屆三中全會(huì)決定提出，要進(jìn)一步推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，這就為新型民主文化的發(fā)展提供了良好的政治環(huán)境。在建立和完善人大民主制度和機(jī)制的同時(shí)，必須加快構(gòu)建現(xiàn)代政治文化，繼承和延續(xù)傳統(tǒng)政治文化中的合理內(nèi)核，克服和排除封建的消極因素，同時(shí)吸收和借鑒西方政治文化中的有益成分，真正建立起中國(guó)特色的現(xiàn)代政治文化，從而為人大民主制度的運(yùn)行和發(fā)展創(chuàng)造條件。????? 1大力發(fā)展和健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。“物質(zhì)生活的生產(chǎn)方式制約著整個(gè)社會(huì)生活、政治生活和精神生活的過(guò)程?！盵17]卡爾·科恩在《論民主》中同樣認(rèn)為，“一般來(lái)說(shuō)，極端貧困使參與者愚昧無(wú)知，即使是廣泛地參與，也不過(guò)是表面文章，民主必然失敗。只有豐衣足食的人才有時(shí)間和精力去做一個(gè)熱心公益的公民。” [18]現(xiàn)代意義上的文明均是建立在相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)上的，大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，提升人民的物質(zhì)生活水平和文化素質(zhì)，是建立現(xiàn)代政治文化的前提和基礎(chǔ)。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是契約經(jīng)濟(jì)、法治經(jīng)濟(jì)、信用經(jīng)濟(jì)，其中蘊(yùn)涵著對(duì)民主、公平、分權(quán)、制衡、公開(kāi)、法治和權(quán)力制衡的價(jià)值追求，有助于從根本上掃除人們傳統(tǒng)的，如保守、依附、等級(jí)和特權(quán)等落后腐朽的思想觀念，培育公民的權(quán)利意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)，重塑人們的心理結(jié)構(gòu)，形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代民主政治相適應(yīng)的政治意識(shí)和政治理念。要堅(jiān)持發(fā)展是硬道理的戰(zhàn)略思想，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，建立健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，最大限度地提高社會(huì)物質(zhì)生活水平，為人大民主發(fā)展提供物質(zhì)保障和文化思想土壤。????? 2以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人大民主。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)民主政治的領(lǐng)導(dǎo)力量，黨內(nèi)民主具有指導(dǎo)、示范和帶動(dòng)功能，黨內(nèi)民主實(shí)現(xiàn)程度的高低，將直接影響人大民主和社會(huì)民主的發(fā)展進(jìn)程和水平。黨的十六大報(bào)告指出：“黨內(nèi)民主是黨的生命，對(duì)人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用?！秉h的十七大報(bào)告進(jìn)一步指出：“要以擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主?！秉h的十八大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主”。毋庸諱言，當(dāng)前黨內(nèi)民主還存在這樣那樣的問(wèn)題，我們應(yīng)從完善制度、體制等方面進(jìn)一步發(fā)展黨內(nèi)民主。其主要途徑是：尊重黨員主體地位，不斷拓寬黨員了解黨內(nèi)事務(wù)的渠道，保障黨員的民主權(quán)利;建立和完善黨內(nèi)情況通報(bào)制度、情況反映制度和重大決策征求意見(jiàn)制度;擴(kuò)大黨務(wù)公開(kāi)的范圍，營(yíng)造黨內(nèi)民主討論環(huán)境;完善黨的代表大會(huì)制度，使代表們?cè)邳h代表大會(huì)閉會(huì)期間可以有效履行代表職責(zé);完善黨的地方各級(jí)全委會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)制，充分發(fā)揮全委會(huì)對(duì)重大問(wèn)題的決策作用;完善黨的各級(jí)委員會(huì)向同級(jí)的代表大會(huì)負(fù)責(zé)、報(bào)告工作并接受監(jiān)督制度;推行地方黨委討論決定重大問(wèn)題和任用重要干部票決制;完善黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名方式，擴(kuò)大差額推薦和差額選舉的范圍和比例;擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的直接選舉范圍等等。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步理順黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大民主的關(guān)系?！皥?zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)屬于治權(quán)（管理國(guó)家）的范圍，而不屬于主權(quán)（統(tǒng)治權(quán)）范圍，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不能高于人民主權(quán)。”[19]要合理界定黨的領(lǐng)導(dǎo)性質(zhì)，轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政理念，黨的政治主張必須通過(guò)法定方式和程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志，并通過(guò)相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使。嚴(yán)格依法治國(guó)，黨及所有國(guó)家機(jī)關(guān)都要在法律范圍內(nèi)行使其權(quán)力，并接受人大監(jiān)督。????? 3推進(jìn)人大履職規(guī)范化、制度化。制度是帶有穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性、全局性和根本性的治本之策。除了受制于政治、經(jīng)濟(jì)、思想及文化等方面因素外，人大履職中存在的制度設(shè)計(jì)缺陷、職權(quán)行使方式和程序欠缺等人大自身因素，是制約人大職權(quán)發(fā)揮、限制人大民主發(fā)展的直接原因。張德江委員長(zhǎng)在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議第七次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，我們黨、國(guó)家和人民得出一條重要結(jié)論，就是為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！币晟七x舉制度、代表制度、決策制度、監(jiān)督制度等，進(jìn)一步健全人大職能體系和組織體系。堅(jiān)持根本性制度與具體性制度統(tǒng)一，實(shí)體性制度與程序性制度并重，著力構(gòu)建內(nèi)容完備、相互銜接、功能齊全、關(guān)系協(xié)調(diào)、程序規(guī)范的制度體系，保障人大工作有章可循、有法可依。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，廢、改、立并行，廢止過(guò)時(shí)的，修正錯(cuò)誤的，補(bǔ)充適用的，完善缺失的，不斷健全適合地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)特點(diǎn)的、充滿活力的組織制度和運(yùn)行機(jī)制。制度貴在實(shí)施，力求實(shí)效，確保制度的貫徹落實(shí)是制度建設(shè)的關(guān)鍵。要加強(qiáng)督促檢查，強(qiáng)化制度落實(shí)，增強(qiáng)人大履職的實(shí)效性，維護(hù)人大民主制度的權(quán)威性。????? 4提升人大民主績(jī)效?？?jī)效是指發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善公眾生活水平、保持社會(huì)公平及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的實(shí)際能力和效果。人大與“一府兩院”的關(guān)系是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。人大履職績(jī)效與“一府兩院”政績(jī)呈正比例關(guān)系，“一府兩院”是否公平、高效、健康與可持續(xù)等是公眾評(píng)估人大績(jī)效的最基本標(biāo)準(zhǔn)，也是最重要標(biāo)準(zhǔn)。人大民主績(jī)效顯著，將極大增強(qiáng)人民群眾對(duì)人大民主合法性程度的認(rèn)同，從而可為人大民主發(fā)展提供所需的政治文化環(huán)境。人大在職權(quán)行使中，應(yīng)以堅(jiān)持和維護(hù)最大多數(shù)人民的根本利益即公共利益為根本政治要求，以人民群眾的意愿和要求為第一出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，以解決社會(huì)公共問(wèn)題、謀取公共利益為基本宗旨和價(jià)值取向。人大及其常委會(huì)要加大法制創(chuàng)新的力度，建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平和分配公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障制度體系。加強(qiáng)對(duì)政府計(jì)劃、預(yù)算的監(jiān)督，督促政府不斷調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把“錢袋子”更多地用于改善民生和發(fā)展社會(huì)事業(yè)上來(lái)。切實(shí)履行監(jiān)督職能，推進(jìn)依法行政、公正司法，切實(shí)推動(dòng)一些人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的解決，以履職績(jī)效贏得公眾的支持和認(rèn)同。????? 5培育和強(qiáng)化公民意識(shí)。公民意識(shí)內(nèi)涵豐富，作為政治法律范疇，主要包括公民的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)以及由此產(chǎn)生的民主觀念、平等意識(shí)、公共精神、自主理性等。當(dāng)前，我國(guó)公民意識(shí)的現(xiàn)狀與實(shí)現(xiàn)人民民主的要求相比還存在不小的差距，我國(guó)公民尚不具備現(xiàn)代意義上的適應(yīng)民主政治時(shí)代的公民意識(shí)。美國(guó)現(xiàn)代化問(wèn)題專家阿歷克斯·英格爾斯在調(diào)查了亞洲、非洲和拉丁美洲的六個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化歷程之后指出：“如果一個(gè)國(guó)家的人民缺乏一種能夠賦予這種制度真實(shí)生命力的廣泛的現(xiàn)代化理論基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運(yùn)行這些現(xiàn)代化制度的人自身還沒(méi)有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個(gè)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇是不可避免的?！盵20]要加強(qiáng)公民有序政治參與的法制建設(shè)，疏通公民參與路徑，擴(kuò)大公民有序的政治參與。通過(guò)旁聽(tīng)會(huì)議、聽(tīng)證、座談、隨同檢查等方式，擴(kuò)大公民有序參與人大工作。發(fā)展基層民主，是提高公民民主素質(zhì)，形成民主能力的重要平臺(tái)，是實(shí)現(xiàn)公民有序政治參與的有效途徑。要廣泛而深入地組織公民參與基層自治，通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督行使自己的選舉權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán)。要加強(qiáng)公民政治知識(shí)和參政技能的教育、傳授和訓(xùn)練，通過(guò)廣泛而深入地組織群眾參政議政，促進(jìn)群眾民主意識(shí)和參政能力的提高，促進(jìn)全社會(huì)民主政治氛圍的形成和發(fā)展。

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