充分發揮社會組織作用是地方政府創新公共服務供給模式的重要路徑

摘?要：隨著市場化改革的推進與政府自身能力的不斷弱化，民眾對公共服務的需求日益多樣化和復雜化。在公共服務供給中，社會組織是介于國家與社會之間的中介力量，它的建立及其功能的完善是解決政府無法充分滿足民眾服務需求問題、消解政府服務體制面臨困境的有效出路。N鎮政府創新公共服務供給模式的案例表明，社會組織對提升公共服務供給水平具有不可替代的作用。然而，現有的社會組織管理體制抑制和阻礙了社會組織的成長與發育。為此，政府應該降低社會組織的準入門檻，在資金、政策等方面給予扶持，并加強對社會組織的監管，以使其健康發展，進而發揮出應有作用。???? 關鍵詞：地方政府;市場化改革;公共服務供給模式;創新;社會組織???? 中圖分類號：D63????文獻標志碼：A????文章編號：1002-7408（2015）02-0016-04

基金項目：廣東省2014-2015年僑務理論研究課題“廣東涉僑社團組織的現狀、問題與對策研究”;中山大學博士研究生創新人才培養計劃項目資助。??作者簡介：郭明（1985-），男，吉林公主嶺人，中山大學政治學博士，廣東警官學院公共管理系教師，研究方向：當代中國政治與地方政府、社區治安治理。 ??政府是公共產品和公共服務的重要供給者，有效地提供公共產品和公共服務是政府的基本職責。在我國政府體系中，地方政府具有承上啟下的作用，在履行社會管理和社會服務職能方面具有更重要和更直接的責任。然而，隨著市場經濟的不斷深化和城市化進程的快速推進，民眾多元化的公共服務需求與政府自身孱弱的供給能力給地方政府公共服務供給帶來了前所未有的挑戰。如何提供公平、有效、優質的公共服務來滿足民眾對公共服務的多元化需求已成為當前亟待解決的重要問題。????? 一、地方政府創新公共服務供給模式的動因????? 一般而言，地方政府創新公共服務供給模式的行為是內因與外因雙向驅動的結果。吳建南等人的研究表明，現實環境、內外部所面臨的種種壓力是驅動地方政府創新行為的重要緣由。[1]因而，地方政府創新公共服務供給模式既是市場經濟不斷深入發展的結果，又是政府自身供給能力難以滿足民眾對多元化公共服務訴求的必然選擇。????? 1多元化服務訴求：市場化改革的必然邏輯。在計劃經濟時代，城市基層社會的治理體制是單位型管理模式。在公共服務供給上，這種模式主要通過單位來實現資源配置、滿足單位個體的服務需求，從而實現基層社會的和諧與穩定。在運行機制上，這種模式在行政機制、資源利用與配置等方面呈現出“單一化”特征，[2]城市基層社會的組織化、動員化程度較強，社會個體均依附在“單位”上，從而保證其社會身份的存在。然而，隨著社會主義計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型，單位型管理模式逐漸被社區型管理模式所取代。社會個體由原來的具有依附性的“單位人”變成具有自由意識的“市場人”，社區成為社會成員重要的生存空間。尤其是改革開放30多年來，中國國民經濟保持著持續快速發展，居民的生活水平明顯提升。隨著市場經濟對社會個體的深入滲透，社會成員的工作職業日益多樣性，逐漸成為“流動的單位人員”。[3]社區中社會成員的個體觀念和公民意識不斷地成長，他們希望政府能夠提供多樣化的社會服務來滿足社會成員多元化、個性化的需求，并以此來衡量政府的公共服務水平。????? 與此同時，在城市化和市場化的雙重作用下，大量的外來人口涌入到發達地區城市尋求工作機會，這必然導致城市社區、城鄉結合部出現“人口倒掛”現象，即外來人口遠遠多于本地戶籍人口。外來人口的入駐給城市社區經濟發展帶來生機的同時，也給政府和社區居委會的公共服務供給能力帶來巨大的壓力。根據我們在H社區的調研發現，外來人口進入社區給當地居民帶來了巨大的商業發展機遇，房屋出租、經營餐飲等改善了居民的低收入狀況，帶來了居民收入的快速增長。如果沒有外來人口，社區居民的收入會受到很大影響。然而，大量外來人口的入駐也對當地政府對外來人口的公共服務供給能力帶來了前所未有的挑戰。如何能夠更好地為外來人口提供公共服務，以增強他們對社區的認同感成為當地政府創新公共服務供給模式的重要推動力量。????? 2政府能力弱化：地方政府的服務理念與現實需求之間的張力。一般而言，政府是公共服務供給的主導力量，在轄區內扮演著重要角色。然而，政府所提供的公共服務具有行政性特性，如社會保障、教育、社會治安、勞動就業等。隨著市場經濟的滲透，民眾對公共服務的需求日益多元化，傳統的政府公共服務供給模式很難適應時代的發展需求。僵硬的政府公共服務供給體制決定了政府必須創新公共服務供給模式。????? 首先，政府原有的公共服務管理體制僵化，公共服務的效率較低。計劃經濟體制時期，政府扮演“全能型政府”角色。在公共服務供給方面，政府包攬了公共服務供給流程中的各個環節，既發揮“掌舵”作用，又發揮“劃槳”作用，這就必然導致政府提供壟斷性服務現象的出現。壟斷性服務意味著政府是公共服務供給的唯一單位，沒有其他競爭對手。這也必然導致政府喪失提升公共服務水平以滿足多元化需求主體的動力。在市場經濟時期，政府服務的“大包大攬”難以適應地區經濟社會的發展。新時期，民眾對公共服務的需求具有多元化、復雜化特點，民眾對政府提供公共服務的要求越來越高，僅僅依靠政府直接供給，已難以滿足民眾的現實需求。因而，政府單一化、壟斷性公共服務供給模式的困境要求政府創新公共服務供給模式。????? 其次，政府工作人員的數量有限，難以滿足民眾多樣化的公共服務訴求。就基層政府的功能而言，一方面要完成上級政府下派的行政任務，另一方面又要指導居（村）委會開展群眾性自治工作，導致其無法滿足基層民眾的多元化服務需求。如珠三角地區（東莞、佛山）的地方政府，基層政府不到100個公務員編制卻要完成50萬人的公共服務供給任務。除此之外，基層政府還要承擔上級政府下派的各項行政任務，如考核、評比等。可見，捉襟見肘的政府公共服務能力難以滿足民眾對社會服務的需求。更為嚴重的是，居委會本應該成為居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織，但實際上，在單向放射性的集權體制下，居委會卻變成了準一級政府，來承擔上級政府下派給居委會的各項行政任務。因而，基層政府、居委會疲于應對上級政府下派的行政任務，往往采取“選擇性執行”[4]方式來完成。在此背景下，地方政府已經沒有足夠的能力來為基層民眾提供優質的社會服務。????? 從服務內容來看，基層政府的主要職責是居民工作、社區工作、社會管理及城市管理等幾大塊。而居委會不僅要發展集體經濟、調節社區居民之間的糾紛等自治事務，還要完成基層政府下派的計劃生育、衛生檢查等行政任務。在政府下派大量行政任務無法完成時，受現有工作人員數量的限制，基層政府與社區居委會難以承擔全部公共服務職能。在人口高度密集化或外來人口密集的地區，社區老年人服務、外來工問題、家庭婚姻問題、社區犯罪人員矯正及青少年教育等已成為當地政府與居委會無法供給的服務領域。????? 總之，地方政府及居委會工作人員數量和行政能力的不足使其無法滿足民眾多元化的服務需求，這就必然要求政府創新公共服務供給模式以滿足經濟社會發展的現實需求。在市場化改革與政府能力弱化的背景下，地方政府必然要創新公共服務供給模式以滿足基層民眾多樣化服務需求。????? 二、充分發揮社會組織的作用是地方政府創新公共服務供給模式的重要路徑：N鎮的案例分析????? 改革開放以來，我國社會組織的發展取得了長足進步，呈現出日益蓬勃之勢。民政部有關數據顯示， 在各級登記管理機關登記注冊的社會組織截至2009年底為413660家。[5]在公共服務供給中，社會組織是介于國家與社會之間的中介要素，是平衡政府與民眾的重要力量，是解決政府無法滿足民眾服務需求困境與政府服務體制面臨困境的有效出路。為此，筆者擬以N鎮政府創新公共服務供給模式為研究案例，嘗試分析地方政府創新公共服務供給模式的路徑。????? N鎮地處順德區南部，靠近廣州，毗鄰港澳，地理位置優越，交通便利，轄區面積80平方公里，戶籍人口20多萬，外來人口30多萬。 經過改革開放30多年的發展，N鎮的經濟實力不斷增強，成為珠江三角洲地區重要的工業制造基地和經濟重鎮。隨著市場化改革的不斷深入，民眾對多元化公共服務的需求不斷提升，政府公共服務能力捉襟見肘。為了滿足民眾對多元化公共服務的需求，在“簡政放權”改革的背景下，N鎮政府把培育和發展社會組織來實現公共服務供給的創新作為改革的核心之一。為了更好地實現社會組織承接政府的職能，地方政府應該通過發揮社會組織的中介性力量作用，實現創新公共服務供給模式，滿足基層民眾的多元化服務需求。N鎮的具體做法如下：首先，根據《關于規范社會組織管理加快社會組織發展的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）的相關規定，上級政府將社會組織登記和管理權限轉移到N鎮來行使。根據《實施意見》的規定，N鎮打破以往對民間社會組織實行“雙重管理體制”的制約，建立了社會組織直接登記制度。其次，N鎮在經濟來源、組織結構、人員發展等方面對新成立的社會組織給予一定的支持。如在引進Y社會工作服務社時，為了促進該社更好地為民眾提供服務，N鎮政府無償為其提供了三層小樓作為發展平臺，推動社會工作事業不斷向前發展。最后，N鎮政府在轉移職能、購買社會組織服務之前，對其組織能力進行評估，達不到評估標準的社會組織給予整改，甚至撤銷處分。????? 在此背景下，N鎮已成功培育服務類社會組織數十家，政府不再把所有的公共事務都攬在手里，而是通過培育和發展社會組織，以委托、授權、購買服務等方式，將部分技術性、專業性、輔助性的事務交由市場中介和社會組織承擔，發揮市場在資源配置上的高效率作用。而政府主要負責把握大的方向，對社會組織進行引導、監管和協調。通過培育和發展社會組織，三年來，N鎮已成功培育和發展出100多家民間社會組織，殘疾人服務、青少年服務、慈善救助類服務等社會化服務已基本覆蓋了整個N鎮地區。????? 1 殘疾人服務。2011年5月，N鎮成功培育了順德區首家專門為殘疾人提供服務的殘疾人服務機構——W工場。W工場的前身是成立于1999年11月的N鎮仁愛園“陽光之家”。“陽光之家”成立的目的是為殘疾人提供一個“平等、參與、共享”的發展平臺，滿足殘疾人職業訓練及輔導的需求，為其提供更為寬闊的就業發展空間，強化與社會的溝通能力。目前，N鎮W工場的主要功能在于為殘疾人提供庇護性的就業崗位，開展各種形式的教育培訓來提高殘疾人的勞動技能和職業素養，使其能很好地融入社會就業，在社會上找到自身發展的空間。庇護工場主要采取職業教育與培訓、見習實操、師傅帶徒弟等策略提升殘障人士的社會就業能力，使其能夠共享社會發展所帶來的文明成果。N鎮W工場采取政府購買服務，接受企業訂單以及創辦社會企業等運作模式。此外，W工場還在不斷地探索為殘疾人提供社會工作服務，通過專業社工進駐工場，進一步提升工場的運作水平。????? 此外，借助N鎮“簡政放權”的東風，經N鎮教育部門、民政部門審批同意，在自閉癥兒童家長和幼兒園投資者的推動下，順德區成立了第一家非盈利性民辦特殊兒童教育中心——N鎮星愿自閉癥康復中心，該中心專門為轄區內200多名自閉癥兒童提供專業性教育和康復訓練。自成立以后，該中心得到政府及社會各界的物質支持和資金捐助。在此基礎上，在熱衷于此項公益事業的企業家、自閉癥兒童家長的支持下，該中心又成立了N鎮星愿自閉癥關愛者協會，為自閉癥患者提供更多的支持和保障。????? 2青少年服務。2010年8月，在N鎮社會工作局的引導及該地區青年企業家的倡導下，N鎮成立了具有非盈利性質的青少年促進會（以下簡稱青促會）。該會由轄區內青年企業家自發創辦，從事非營利性社會服務，是N鎮青年企業家履行社會責任的重要平臺。青促會的會員主要由熱心的青年企業家、具有豐富經驗的退休教育工作者等社會人士組成。作為順德地區首家由青年企業家自發籌資建立的青少年非盈利性社團，青促會主要致力于發展各類青少年公益事業，以民間力量參與青少年事務的管理，為青少年的健康成長提供全方位的幫助。在N鎮“簡政放權”的背景下，一方面，青促會承接了政府轉移的部分職能;另一方面，青促會推動了青少年事業的穩健發展。因而，青促會主要在介入學前教育、青少年成長服務、推廣公民基礎意識教育及公益扶貧服務等方面發揮作用。????  首先，青促會介入學前教育，改善公立幼兒園的管理水平。2011年8月，受N鎮教育局的委托，青促會正式介入公立幼兒園的日常管理，開創了社會公益組織監管公立幼兒園的先河。通過參與和監管幼兒園的日常管理、財務使用及教師教學水平等工作，幼兒園的管理水平、辦園質量得以提升。其次，青促會通過購買青少年社工服務，促進青少年健康成長。2010年9月，青促會購買啟創社工的服務并建立“飛揚地帶”。目前，“飛揚地帶”主要提供學校服務、家庭服務和社區服務。通過“學校-家庭-社區”三位一體的服務理念，促進了青少年與學校、家庭及社區三者之間的良性互動，幫助青少年挖掘潛能、發展所長。最后，在強化青少年公民教育上，青促會通過開展素質培訓、戶外拓展、組織講座等活動引導青少年樹立正確的價值觀、人生觀和世界觀。此外，青促會也積極發揮主動作用，引導廣大企業家和群眾參與希望工程助學，支援貧苦地區基礎設施建設等活動。????? N鎮青促會的成立，有助于集聚民間力量和智慧參與地方公共事務的管理，實現地方治理結構的優化，最終形成“政府引導、民間主導”的政府與社會組織協同發展模式。????? 3慈善救助服務。N鎮慈善會的前身是順德慈善會N鎮辦事處。2008年，順德慈善會N鎮辦事處正式改組為N鎮慈善會。在N鎮人力資源和社會保障局的指導和監管下，N鎮慈善會成為該地區地方性非盈利的慈善型社會組織。N鎮慈善會在26個社區（村）全部設立慈善會，形成街道、社區（村）兩級慈善救助體系，構成了“橫向到邊、縱向到底”的慈善救助網絡。目前，N鎮和村（居）兩級慈善組織共募集善款1億多元。在N鎮26個村（居）福利會中，募集善款最多的將近2000萬，最少的也有50多萬。在HW社區，2005年原慈善福利基金成立時募捐到165萬元，到2009年福利會成立前有余額200多萬元，2009年成立福利會時，一次性募捐了600多萬元，現時余額有950多萬元。????? N鎮慈善會及各社區（村）福利會的主要功能是募集社會各界的捐贈，幫助N鎮地區孤寡老人、殘疾人士、貧苦戶和其他因重大疾病、災害造成特殊困難的群體脫離困境，營造良好的社會氛圍。HW社區居民在接受筆者訪談時說：“福利會籌集來的這些捐款主要用于對于我們社區里面那些患有重大疾病的人進行資助（家庭困難、長期病患），困難家庭的助學，每年一次的敬老活動（很熱鬧的，每年舉行一次，花費大概要5-6萬，發發禮物、利是等），在學校設立的助學金（一般幾萬塊）……一般來說，如果社區常住居民家中有人得重病，家庭很困難的，可以把住院的相關費用收據收集起來，來社區福利會申請救助基金。我們會根據實際情況，居民小組長去調查該家庭的一般情況，理事長主持開會討論，最后確定資助。”（HWB，20130412）????? 自改組以來，N鎮慈善會主要圍繞助困、助殘、助學及助醫等方面開展救助活動。2011年，在助學方面，N鎮慈善會投入的支出共5785萬元，受惠學生122人;在助醫方面，N鎮慈善會發放助醫款559萬，救助困難危重病人共54人次，同時對患重大疾病造成生活困難的家庭共發放6000元的慰問金;在助困方面，N鎮慈善會主要針對轄區內低保戶、特困外來務工人員等人群進行資金救助，共資助金額120多萬元;在助殘方面，N鎮慈善會主要對殘疾人、殘疾人社會組織及精神病患者實施救助，共資助金額近30萬元。[5]通過大規模的救助活動，廣大市民增強了對N鎮地區政府創新的認同感。????? 隨著近年來“簡政放權”的深入改革，各類社會組織更是得到了蓬勃發展。社會組織是介于政府與民眾的“中間層”，既是國家整合的中堅力量，也是引導社會發展的補充力量，在公共服務供給中社會組織可以發揮政府所“做不到”“做不好”的作用。通過3年多的努力與發展，N鎮培育了各類社會組織共計100余個。各類社會組織在經濟、政治、文化等領域越來越發揮著不可替代的作用。通過改革，政府逐步把公共服務項目委托、購買、授權給各類社會組織，帶動了社區、村公共服務水平的顯著提高，促進了政府職能的轉變，初步搭建起政府部門與社會組織協同創新公共服務供給模式的架構。????? 三、進一步推動社會組織健康發展，改進地方政府公共服務供給模式的建議????? 近年來，政府不斷地將“不該管、管不好”的公共服務通過一定的方式轉移給各類社會組織，實現了政府服務職能轉移，減輕了政府的工作壓力。20世紀90年代起，廣州、深圳、上海、北京、南京、寧波等發達地區就開始探索向專業性社會組織購買社會服務的實踐。如2003年，南京市鼓樓區政府開展“居家養老服務網絡工程”;2009年，廣州市越秀區政府通過購買廣州市北斗星社會工作服務中心的社會服務來提高老年人的養老服務質量;還有全國各地成立的老年協會，憑借這些組織有效地推動了老年人福利互助與維護老年人權益、為老年人提供服務。[7]因而，為了更好地發揮社會組織承接政府的職能，地方政府應該通過發揮社會組織的中介性力量，創新公共服務供給模式，滿足基層民眾的多元化服務需求。然而，現階段，國家民間組織管理體制限制了社會組織發育的空間。在沿海發達地區，雖然市場經濟的發展培育了越來越多的社會組織，但其在滿足基層民眾需求、承接政府轉移職能方面的能力還比較弱。因而，政府應該主動適應由市場化改革所帶來的經濟社會的發展，大力發展社會組織，實現政府公共服務供給模式的創新，以滿足民眾的現實需求。????? 1政府要變革社會組織登記制度，降低社會組織成立的準入門檻。新時期，由于民眾對公共服務內容和供給方式提出了新要求，公共服務水平的優化和提升需要培育和發展民間社會組織。一直以來，我國對社會組織實行“雙重管理體制”，成立民間社會組織既要到民政部門登記，并對其進行年檢等相關的監管，還要尋找能夠掛靠的主管部門，負責對其進行日常管理。現行的“雙重管理體制”嚴重阻礙了社會組織的培育與發展。為了更好地培育和發展社會組織，上級政府應該將社會組織登記和管理權限轉移到下級政府來完成。在此背景下，地方政府應該逐漸打破以往對發展社會組織實行“雙重管理體制”的制約，建立起社會組織“直接登記制度”。這將在一定程度上釋放社會組織的成長空間。政府還應該把競爭機制帶到社會組織的培育和發展過程中，以此敦促各類社會組織的合理布局、有序準入，實現社會組織的規范運行和良性發展。????? 2政府要大力扶持社會組織，使其承擔政府轉移的服務功能。政府應該大力投入資金、人才來扶持民間社會組織的成長與發展。在經濟來源上，政府應加大財政支持力度，建立社會組織專項發展基金，促進民間社會組織功能的發揮。尤其是對新成立的社會工作組織，應該提供一定的政府財政補助。同時，在經濟發達地區，政府應該鼓勵慈善機構、熱心的民眾及企業家對社會組織進行捐助，促進社會組織更好地發展。在組織發展上，政府應建立完善的社會組織專業人才引進和培養制度，為符合條件的社會組織負責人提供培訓服務，提高其組織管理能力。政府還應該加大研究制定符合社會組織的人員管理制度，為社會組織吸納人才創造條件。此外，政府還應該建立社會組織優秀人才備案制度。在未來的干部選拔上優先考慮社會組織的優秀人才。在物質支持上，政府應為符合條件的社會組織提供辦公場地，實行免租、減租等優惠政策，不斷強化其行動策略、公共服務水平，使其更好地為民眾提供服務。????? 3政府應進一步完善對社會組織的管理與監督。在轉移服務職能給社會組織之前，政府應通過聘請“第三方”對社會組織的運作能力與現有資質進行評估定級。對部分不自律、功能發揮不顯著的社會組織進行調整和改制，對沒有達到評估標準的社會組織給予撤銷。這將有利于提升社會組織的能力建設，增強社會組織的公信力。通過對社會組織的監管，形成有利于整合社會資源、優化社會服務的結構布局，促進社會組織的健康、穩定發展。在此基礎上，政府便可采取購買、委托、授權等方式，使社會組織承擔政府轉移的部分服務職能，將原來由政府提供的部分公共服務和社會管理任務交由民間社會組織去完成，并對其服務質量和管理水平進行監督，從而搭建起政府與社會組織協同供給公共服務的效果，實現創新公共服務供給模式。????? 結語????? 隨著市場化改革的不斷推進與政府自身能力的有限，在民眾對公共服務需求日益多樣化和復雜化的背景下，社會組織扮演著中介性角色。在公共服務供給中，社會組織是介于國家與社會之間的中介要素，是平衡政府與民眾的重要力量，是解決政府無法滿足民眾服務需求困境與政府服務體制面臨困境的有效出路。然而，由于現有管理體制對社會組織成長的抑制與阻礙，導致其難以有效地發揮應有的作用。為此，政府應該放松社會組織的準入門檻，在人員、資金、政策等方面給予扶持并加強對社會組織的監管，讓社會組織在政府創新公共服務供給模式上發揮出應有的作用。

參考文獻：

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