建國后黨的紀律檢查雙重領導體制改革的歷史脈絡與演進方向

摘?要：完善黨的紀律檢查雙重領導體制，是健全反腐敗領導體制和工作機制的重要內容。建國后，黨的紀律檢查雙重領導體制在改革變遷中不斷探索經驗，改革方向越來越明確。根據《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《黨的紀律檢查體制改革實施方案》的精神，紀律檢查雙重領導體制改革的方向主要體現為：扭住“兩個責任”、強化“兩個為主”、實現“兩個全覆蓋”。???? 關鍵詞：中國共產黨;紀律檢查;領導體制;雙重領導;歷史脈絡;深化改革???? 中圖分類號：D2626????文獻標志碼：A????文章編號：1002-7408（2015）02-0042-05

基金項目：2011年國家社科基金特別委托項目“紀檢監察學科建設研究”（11@ZH010）。???作者簡介：王希鵬（1982-），男，山東青島人，中國紀檢監察學院助理研究員，法學博士，研究方向：廉政學、權力監督學。 ?? 完善黨的紀律檢查雙重領導體制，是健全反腐敗領導體制和工作機制的重要內容。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。面對新形勢新任務，回溯黨的紀律檢查雙重領導體制改革歷程，考察其改革演變的邏輯主線和發展趨向，對于我們進一步堅定改革信心、破解監督難題具有十分重要的理論和現實意義。????? 一、黨的紀律檢查工作屬地領導為主時期（1949年10月——1969年7月）????? 建國后至“文化大革命”期間，黨的紀律檢查工作領導體制，經歷了“系統領導為主→屬地領導為主→系統領導為主→屬地領導為主”的演變過程。????? （一）建國后黨的紀律檢查委員會時期????? 建國后的紀律檢查工作經歷了短暫的以系統領導為主的體制。1949年11月頒布的《中共中央關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》規定，“各中央局、分局、省委、區黨委、市委、地委、縣委黨的紀律檢查委員會，由各該級黨委提出名單，經上兩級黨委批準后，在各該黨委會指導之下進行工作，上級黨的紀律檢查委員會，有權改變或取消下級黨的紀律檢查委員會的決定。”[1]44但是3個月之后，中共中央發出《關于各級黨的紀律檢查委員會與黨委關系的指示》，指出：“各級黨的紀律檢查委員會是各級黨委的一個工作部門，猶如各級黨的宣傳部和組織部一樣。因此，各級黨的紀律檢查委員會是直接在各級黨委的領導下進行工作。”[1]47究其原因，離開同級黨委的支持，紀檢監察工作很難有效開展。1951年朱德在黨的全國紀律檢查工作干部會議上對這個問題總結到：“某些上級黨委對于紀律檢查工作也還沒有足夠的重視，在黨的委員會上，很少討論紀律檢查工作，僅僅把這個工作委托給少數干部來做，而又不去過問。這就使得許多違反黨的紀律的黨員逃避了黨的應有的制裁。”[2]在這個時期，黨的各級紀律檢查委員會是各級黨委在執行黨的紀律方面的助手，是檢查和處理那些違反黨紀的黨員和黨的組織的辦事機關。與此同時，這種“由同級黨委領導，受上級紀委指導”的紀律檢查領導體制也限制了紀委職能的充分發揮。????? （二）建國后黨的紀律監察委員會時期????? 隨著國民經濟的恢復和社會主義改造的不斷深入，原有的紀律檢查委員會由于職權的限制加上組織狹小，已不能適應形勢的需要。1955年3月21日，中國共產黨全國代表大會在北京舉行，決定成立黨的中央和地方各級監察委員會，代替黨的紀律檢查委員會。????? 中央監察委員會成立之初實行以系統領導為主的領導體制，規定：“黨的上級監察委員會有權檢查下級監察委員會的工作，并有權審查、批準和改變下級監察委員會對案件所作的決定。黨的下級監察委員會應向上級監察委員會報告工作，并忠實地報告一切黨員和黨的組織違反紀律的情況。”[3]朱德在中共中央紀律檢查委員會最后一次會議和中共中央監察委員會第一次會議上就指出“中央監委的職權比過去的紀委大，組織機構也將有所擴充，工作條件比紀委好，因此中央監委應該充分運用這些條件來進行工作，以防止和克服黨的組織和黨員干部的錯誤，保證黨的路線、政策的正確執行，使自己真正成為黨中央對黨的組織和黨員干部進行監督的強有力的機關。”[4] 1955年4月14日，人民日報專門刊發了《動員全黨全民同壞人壞事作斗爭》的社論，明確提出“黨的監察委員會就是黨內的一個專門同壞人壞事作斗爭的監督機關”。[5]這首次明確了監察委員會作為黨內專門監督機構的地位。????? 但是，以系統領導為主的體制只實行了一年就改變了。1956年9月，黨的八大黨章將監委的領導關系明確規定為“各級監察委員會在各級黨的委員會領導下進行工作”，黨委和監委的關系由“指導”關系改為八大黨章的“領導”關系。發生這種轉變的重要原因是八大對黨的民主集中制原則作了重申與加強，特別是為了改變民主集中制執行過程中過度的中央集權而導致的下級組織的積極性創造性發揮不足問題。1956年9月，鄧小平在《關于修改黨的章程的報告》中講到，“在目前，黨的上下級關系中的缺點，從總的方面說來，主要地還是對于發揚下級組織的積極性創造性注意不足。不適當的過分的中央集權，不但表現在經濟工作、文化工作和其他國家行政工作中，也表現在黨的工作中。”[6]劉少奇在八大上所作的政治報告也指出，“不可能設想：在我們這樣大的國家中，中央能夠把國家的各種事務都包攬起來，而且樣樣辦好。把一部分行政管理職權分給地方，是完全必要的。”[7]因此，根據八大黨章第25條關于“凡屬地方性質的問題和需要由地方決定的問題，應當由地方組織處理，以利于因地制宜”[8]之規定，中央決定將監察委員會的領導權交給同級黨委，因地制宜，發揮同級黨委的積極性。值得一提的是，八大確定各級監察委員會在各級黨的委員會領導下進行工作，但仍賦予了上級監察機關較強的指導權，規定：“上級監察委員會有權檢查下級監察委員會的工作，并且有權批準和改變下級監察委員會對于案件所作的決定。下級監察委員會應當向上級監察委員會報告工作，并且忠實地報告黨員違反紀律的情況。”[8]因此，從一定意義上講，“八大黨章實際規定了監察機關的雙重領導”。[9]????? 50年代末60年代初，在反右傾運動、“大躍進”和人民公社化過程中，監察機關的監督職能一度遭到削弱。為了進一步完善黨內監察工作領導體制，1962年9月，黨的八屆十中全會通過了《關于加強黨的監察機關的決定》，提出，加強中央和地方各級的監察委員會，擴大各級監察委員會委員的名額;中央監察委員會的委員和候補委員，列席中央委員會的全體會議。地方各級監察委員會的委員和候補委員，列席同級地方黨委員會的全體會議;地方各級監察委員會，有權不通過同級黨委，向上級黨委、上級監察委員會直到黨的中央，直接反映情況，檢舉黨員的違法亂紀行為。[1]71-73另外，黨的八屆十中全會提出，“中央監察委員會可以派出監察組常駐國務院所屬各部門。監察組的成員，由相當于國務院部長、司局長一級的干部擔任。監察組由中央監察委員會直接領導。”[1]72這是建國后，我們黨首次探索紀律檢查派駐管理工作，是反腐敗領導體制和工作機制的重大創新。同年12月28日，中央監察委員會制定了《中央監察委員會常駐各中央局、國務院所屬各部門監察組試行工作條例》，對派駐機關的領導體制、人員組成、職責任務、工作方式等作出了明確規定。但是到了1965年，黨的監察工作急劇“左”轉。“文化大革命”后，中央監察委員會的正常業務工作被打斷。1969年4月，黨的九大通過的黨章中，完全取消了紀律檢查機構的有關條款，廢止了黨的紀律檢查工作。1969年7月3日，毛澤東批示“原則同意”撤銷中央監委，中央監委被撤銷。????? 二、黨的紀律檢查雙重領導體制確立時期（1978年12月——1992年10月）????? 改革開放后，黨的紀律檢查雙重領導體制得以確立。1978年12月黨的十一屆三中全會決定成立中央紀律檢查委員會。黨的紀律檢查機關恢復重建之初，實行“受同級黨委領導”的領導體制。隨著黨的紀律檢查工作的開展，各級紀委由同級黨委領導這一領導體制的缺陷日益凸顯。1980年2月22日，中共中央批轉了《中共中央紀律檢查委員會關于改變省、市、自治區及以下各級黨委紀委領導關系的請示報告》，要求“將省、市、自治區和省、市、自治區以下各級黨的紀律檢查委員會的領導關系，由受同級黨委領導改為受同級黨委和上級紀委雙重領導，而以同級黨委領導為主。領導關系改變后，有關紀委主要領導干部的任免，要征求上級黨委紀委的意見”。至此，各級紀委的雙重領導體制格局基本形成。????? 1982年通過的十二大黨章進一步推動了黨的紀律檢查雙重領導體制改革，規定“黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領導下進行工作”。這種雙重領導不再以同級黨委領導為主，而是同級黨委領導和上級紀委領導各有側重。十二大以后，中央紀委在加強上級紀委對下級紀委的領導方面不斷探索，制定了一系列具體規則。????? （一）線索管理與案件查辦????? 第一，在案件管理方面。十二大以后，按照干部管理權限，案件查辦工作實行分級負責制，堅持一級管好一級，強化上級紀委對處理重大或復雜案件的領導權。十二大黨章明確規定，地方各級紀律檢查委員會，要把處理特別重要或復雜的案件中的問題和處理的結果，向同級黨的委員會報告的同時向上級紀律檢查委員會報告;上級紀律檢查委員會有權檢查下級紀律檢查委員會的工作，并且有權批準和改變下級紀律檢查委員會對于案件所作的決定。1983年5月，為進一步明確處分違犯黨紀的黨員領導干部的批準權限，中央紀委出臺了《中共中央紀律檢查委員會關于處分違犯黨紀的黨員批準權限的具體規定》，規定了應報中央、中央紀委批準或備案的案件情形，大大提升了中央紀委和上級紀委在處理重大違紀案件上的領導權威。1988年4月19日，中央紀委又先后印發了《關于建立健全報告制度的通知》《關于建立案件月報制度的通知》，強調對發現的重要問題和重要案件，各有關紀委都必須如實上報。如發現隱瞞不報，要追究其主要領導者的責任。[10]606????? 第二，在案件審理方面。1991年7月13日，為完善案件審理工作程序，中央紀委印發了《中共中央紀委關于審理黨員違紀案件工作程序的規定》，[10]691對案件審理中，上級紀委對下級紀委的領導權限作出了更加清晰明確的規定。《規定》第六條的第一、三、六、七款規定了上級紀委案件審理部門受理下級紀委案件的具體情形。《規定》還特別用一章的篇幅規定了對下級紀委執紀過程中的執行監督問題，強調“上級黨委對下級黨委、紀委，上級紀委對下級紀委批準的案件，有權調卷審查，對審查結論和處理決定，直接作出改變，也可以責成下級黨委或紀委重新審查;上級黨委或紀委對違紀案件作出的處理決定，下級黨組織必須貫徹執行。黨的地方各級紀委如果對同級黨委處理的案件有不同意見，可以請求上一級紀委予以復查”。這些規定賦予了上級紀委更大的領導權限。????? （二）紀檢監察干部提名與任免????? 改革開放后，紀檢監察干部的人事任命實行雙重領導制度，紀檢干部的職務級別不斷提高。紀檢干部任命從“征得上一級紀委的同意”逐漸發展為“上級紀委要協助黨委管好下一級紀委的領導干部”，上級紀委獲得一定權限的紀檢干部提名權。1983年3月出臺的《中共中央紀律檢查委員會關于印發紀檢機構組織建設的文件的通知》明確規定：“各級紀委的領導干部由同級黨委和上級紀委雙重管理。省、市、自治區紀委要設立干部管理機構，地、市紀委應配備管理干部工作的人員，加強對干部的考察、了解和培訓。各級紀委領導干部的任免、調動、獎懲應征得上一級紀委的同意。”[1]111 1984年9月，中共中央辦公廳轉發了中央紀委《關于紀律檢查機關組織建設幾個問題的請示》的通知，強調為了便于各級紀委履行職責，建議省、地、縣一級紀委的書記，應是同級黨委副書記一級的干部，紀委副書記應是同級黨委部長一級的干部，紀委常委也應選配相應的干部擔任，組成強有力的領導班子。中紀委派駐中央國家機關各部委的紀檢組組長，一般應是副部長級干部，紀檢組副組長應是司局級干部。其他機關和企事業單位的紀檢組或紀委，也應參照這個原則配備相應的領導干部。[1]120同年12月，中央紀委就關于未列入中管干部職務名冊的省、自治區、直轄市紀委和中央國家機關各部門紀檢組領導干部任免手續作出了具體規定。[1]124-1251985年9月，中央紀委下發了《關于貫徹執行中辦[1984]33號文件的通知》，明確指出，“地方各級紀委是同級黨政領導機關的幾套班子之一”。[1]142這就再一次明確了各級紀委是一個規格較高的黨的委員會機構，而不是黨委的工作部門，極大地提高了紀檢機關的地位。1991年5月，中央紀委出臺了《關于加強紀檢機關組織建設提高紀檢隊伍素質的意見》，提出要堅持各級紀委領導干部的任免必須征得上級紀委同意的原則，積極主動地把下級紀委班子管起來;要協同組織部門，做好班子的考察工作，主動提出調整建議;在班子人選問題上，紀委要主動向黨委提出意見，把工作做在前面。[1]1711992年4月17日，中央紀委、中央組織部下發了《關于省、自治區、直轄市紀委和中央、國家機關各部門紀檢組（紀委）領導干部任免審批程序的通知》，對省、自治區、直轄市紀委和中央、國家機關各部門紀檢組（紀委）領導干部的任免審批程序作出了更加詳實具體的規定。[1]176????? 三、黨的紀律檢查雙重領導體制發展時期（1992年10月—2002年11月）????? 1993年，中央紀委、監察部合署辦公后，紀檢監察機關仍然實行雙重領導體系，同時派駐機構以中央紀委、監察部領導為主，紀檢監察機關的監督地位不斷提高。????? （一）紀檢監察機關合署辦公????? 為充分發揮黨政監督機關的整體效能，避免工作上的交叉與重復，1993年2月22日，中共中央、國務院批轉了《關于中央紀委、監察部機關合署辦公和機構設置有關問題的請示》，明確指出，“中央紀委、監察部合署辦公，實行一套工作機構、兩個機關名稱的體制。合署后的中央紀委履行黨的紀律檢查和政府行政監察兩項職能，對黨中央全面負責;監察部按照憲法規定仍屬于國務院序列，接受國務院的領導。”[1]182紀檢監察機關合署辦公后，仍然實行雙重領導體制。監察部按照憲法規定仍屬國務院序列，繼續在國務院領導下開展工作;監察部部長、副部長的任免仍按有關法定程序辦理。監察部黨員部長、副部長已進入中央紀委常委會的，在常委會統一分工下進行工作。監察部不再設立黨組。合署后的監察部保留部長辦公會制度，除重大問題由中央紀委常委會集體討論決定外，其他問題由部長、副部長和部長辦公會按規定的職權范圍進行處理。5月8日，中央紀委、監察部下發了《關于中央直屬機關和中央國家機關紀檢、監察機構設置的意見》，明確提出，派駐紀檢、監察機構實行中央紀委、監察部和所駐在部門黨組、行政領導的雙重領導，紀檢、監察業務以中央紀委、監察部領導為主。黨組紀檢組（紀委）與內設行政監察機構實行中央紀委、監察部和所在部門黨組（黨委）、行政領導的雙重領導。????? （二）重申和建立五項監督制度????? 1996年1月經中央批準，中央紀委六次全會在堅持紀委既有領導體制的前提下，重申和建立了“五項監督制度”。五項監督制度進一步強化了上級紀委對下級紀委的領導。在線索管理與案件查辦方面，“五項監督制度”提出，“黨的地方和部門的紀委（紀檢組）發現同級黨委（黨組）或它的成員有違反黨的紀律的情況，有權進行初步核實，并直接向上級紀律檢查委員會報告，任何組織和個人不得干預和阻撓”;“ 黨的地方和部門的紀委（紀檢組）接到對下一級黨委（黨組）成員的檢舉和控告，必須報告上一級紀律檢查委員會，任何人無權扣壓”。在干部提名與任免方面，“五項監督制度”強調，“黨的地方和部門的紀委（紀檢組）接到對下一級黨委（黨組）成員的檢舉和控告，必須報告上一級紀律檢查委員會，任何人無權扣壓”;“ 各級紀檢監察機關領導干部的提名、任免、兼職、調動，各級組織、人事部門必須事先征得上級紀檢監察機關的同意。”????? （三）明確派駐機構以中央紀委、監察部領導為主????? 1996年1月，江澤民同志在十四屆中央紀委六次全會上明確指出，“在地方各級機構改革中，紀檢監察機關只能加強，不能削弱。”按照中央關于機構改革的精神要求，中央紀委進一步加強了對派駐紀檢監察機構的領導和管理，完善派駐機構領導體制和工作機制。2000年9月4日，中央紀委、中央組織部、中央編辦、監察部聯合下發了《關于加強中共中央紀委、監察部派駐紀檢、監察機構管理的意見》，提出了七條具體改革意見，明確提出派駐機構受中央紀委、監察部和駐在部門黨組（黨委）、行政的雙重領導，以中央紀委、監察部領導為主。并且強調，派駐紀檢組組長、監察局局長一般不從駐在部門產生;派駐紀檢組組長人選由中央紀委商中央組織部提出，征求駐在部門黨組（黨委）的意見，按規定程序任免;派駐紀檢組組長、監察局局長要專司其職，不得兼任駐在部門行政領導職務。????? 此后，中央又相繼出臺了一系列舉措，加強紀檢監察隊伍建設，提高紀檢監察機關監督地位。2000年12月，中央紀委五次全會提出，中央決定逐步做到地方各級紀委書記由同級黨委副書記擔任。派駐紀檢監察機構要以上級紀檢監察機關領導為主，編制單列;派駐紀檢組組長、監察局局長一般不從駐在部門產生，任現職滿5年的原則上要輪換和交流。 2001年10月，中央紀委六次全會提出，紀律檢查機關將對派出機構實行統一管理。2002年1月，中央紀委七次全會提出，要在中央國家機關就派出機構實行統一管理進行試點，將試點單位的派出紀檢組由現行的中央紀委與所在部門黨組雙重領導改變為由中央紀委直接領導。會議同時強調，要認真落實中央關于地方各級紀委書記由同級黨委副書記擔任的決定，擔任紀委書記的黨委副書記，要把主要精力放在紀檢工作上，分管其他工作要與紀檢工作密切相關，有利于加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭。????? 四、黨的紀律檢查雙重領導體制成熟時期（2002年11月—2012年11月）????? 黨的十六大以后，紀律檢查雙重領導體制基本成熟，上級紀委在案件查辦和紀委書記提名方面獲得更大的領導權限，同時對派駐機構實行統一管理。????? （一）《中國共產黨黨內監督條例（試行）》頒布實施????? 2004年2月，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》頒布實施。《條例》以黨內法規的形式進一步明確：“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關。”在加強上級紀委對下級紀委的領導方面，《條例》規定，黨的地方和部門紀委、黨組紀檢組可以直接向上級紀委報告本地區、本系統、本單位發生的重大問題。在強化紀委對同級黨委的監督方面，《條例》明確規定，黨的各級紀律檢查委員會委員對所在委員會及其派駐機構、派出的巡視機構的工作進行監督;對所在委員會常委、委員和派駐機構、派出的巡視機構的負責人進行監督。《條例》同時賦予紀委一定的“罷免權”，規定：“黨的地方各級紀律檢查委員會委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會不稱職的委員、常委。”????? （二）實行對派駐機構的統一管理????? 2004年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《中央紀委、中央組織部、中央編辦、監察部關于對中央紀委監察部派駐機構實行統一管理的實施意見》，當年實現了對36家雙派駐機構的統一管理。2005年8月，中央紀委、監察部下發了《關于中央紀委、監察部單派駐紀檢、監察機構實行統一管理的實施意見》，2006年，中央紀委、監察部完成了對20家單派駐紀檢、監察機構的統一管理。按照派駐工作統一管理的要求，派駐機構由中央紀委監察部和駐在部門雙重領導改為由中央紀委監察部直接領導，中央紀委監察部對派駐機構的業務工作和干部工作實行統一管理。派駐機構的后勤保障仍由駐在部門負責。派駐機構實行統一管理后，派駐機構與駐在部門的工作關系得到進一步明確。派駐機構實施監督和查辦案件工作直接受中央紀委監察部領導，重要情況和問題直接向中央紀委監察部請示、報告。駐在部門黨組和行政領導班子對本部門及所屬系統的黨風廉政建設和反腐敗工作負全面領導責任，派駐機構按照規定職責予以協助、配合，有關情況及時與駐在部門黨組和行政領導班子溝通。為便于派駐機構履行職責，派駐紀檢組組長繼續擔任駐在部門黨組成員，并參加駐在部門有關行政領導會議，但不參與駐在部門的業務分工;派駐監察局局長列席駐在部門有關行政領導會議。至2006年2月，各省（自治區、直轄市）紀檢機關的雙派駐機構（即同時派駐了紀檢監察機構）全部完成了統一管理工作。????? （三）探索紀委書記提名權改革????? 2004年9月，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》提出“減少地方黨委副書記職數，實行常委會分工負責”的要求。根據這一精神，從2006年1月開始，在省級黨委換屆過程中，省委副書記這一職級開始削減，新任命的省紀委書記不再像過去通常所安排的那樣擔任省委副書記，而是只擔任省委常委。紀委書記不再兼任副書記，對紀委書記能夠減少工作干擾，集中精力抓好黨風廉政建設和反腐敗工作具有重要意義。與此同時，各地開始探索紀委書記提名權改革，打破了過去由地方黨委提名本地紀委書記的慣例，紀檢干部雙重管理的重心從同級黨委逐步向上級紀委轉移。2010年2月，中央紀委下發了《關于進一步加強和改進紀檢監察干部隊伍建設的若干意見》，對紀委書記的任職回避作出更加明確的規定，要求“地方各級新任職的紀委書記一般應易地交流產生，紀檢監察機關領導班子成員在同一班子任職滿10年的，應當交流。地方縣級紀委書記不得在本人成長地任職”。????? 五、黨的十八大以來紀律檢查雙重領導體制改革及其演進方向????? 黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央高度重視黨風廉政建設和反腐敗工作，繼續深化黨的紀律檢查雙重領導體制改革。根據《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《黨的紀律檢查體制改革實施方案》的精神，紀律檢查雙重領導體制改革的方向主要體現為：扭住“兩個責任”、強化“兩個為主”、實現“兩個全覆蓋”。????? （一）扭住“兩個責任”，落實黨風廉政建設主體責任和監督責任????? 1.抓住黨委主體責任這個“牛鼻子”。第一，樹立主體意識。各級黨委必須切實擔負起全面領導黨風廉政建設和反腐敗工作的主體責任，黨委書記要旗幟鮮明地抓好黨風廉政建設和反腐敗工作，定期向上級紀委報告工作，遇重要情況隨時報告，經常分析研判本地區、本部門、本單位反腐敗斗爭形勢，加強對黨員干部的日常管理和監督。第二，明確主體職責。通過制度化的方式，根據層級化的原則，對各級黨委應當承擔的黨風廉政建設和反腐敗斗爭職責作出明確規定，明晰界定不同層級黨委的反腐敗職責權限。各級黨委要以制度建設為根本，通過制度化、法制化和規范化的方式，科學分解各地區各部門的反腐敗事務與反腐敗職責，完善工作運行機制。第三，提高主體能力。順應時代發展趨勢，增強政治意識、大局意識、責任意識、憂患意識和紀律觀念，樹立正確的業績觀和利益觀，不斷完善腐敗治理組織架構、監控體系和運行方式。第四，完善主體責任追究機制。各級黨委特別是主要領導必須樹立不抓黨風廉政建設就是嚴重失職的意識，不能當“甩手掌柜”，要做到守土有責、守土盡責。[11]如果發現領導班子和領導干部在重大廉政問題上有失職等領導責任問題，必須采取倒查的辦法予以追究，決不能以集體名義敷衍了事。????? 2.各級紀委要把監督責任牢牢扛在肩上。第一，明確職能定位。各級紀委要按照黨中央的決策部署，聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭中心任務，明確職能定位、突出主業主責，改變紀檢監察機關涉足一般行政部門的事務，混同一線業務部門工作，“種了別人的田，荒了自己的地”的狀況，紀委書記（紀檢組長）不再分管其他業務，切實履行好“監督、執紀、問責”三項主要職責。第二，創新監督方式。要抓住突出問題，強化監督執紀，抓早抓小，在執行紀律上敢于較真。要梳理組織協調、信訪舉報、線索管理、案件查辦等各項工作環節和步驟，科學設定流程控制，確保監督過程的每一個步驟都有必要的規則加以約束。拓寬紀檢監察機關獲取信息的途徑和渠道，保障紀檢監察機關調查和取證權的有效行使，建立靈敏的廉情預警機制。第三，堅決遏制住腐敗蔓延勢頭。要持續保持高壓態勢，以零容忍態度懲治腐敗，重點查處十八大后不收斂不收手，問題線索反映集中、群眾反映強烈，現在重要崗位且可能還要提拔使用的領導干部，“治病樹”“拔爛樹”，強化“不敢”的氛圍。[12]????? （二）強化“兩個為主”，推動黨的紀律檢查雙重領導體制具體化、程序化、制度化????? 1.強化上級紀委對下級紀委查辦腐敗案件的領導權。上級紀委對下級紀委查辦腐敗案件的領導權應包括對案件的督辦權、提辦權、參辦權、交辦權、指定管轄權和改變管轄權等具體權能。各級紀委對本地區、本部門反映領導干部問題的線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。對發生的涉及紀律檢查機關和紀律檢查工作的重大突發事件、影響社會穩定的重要社會動態、重特大案件、重大辦案安全事故等事件，在規定的時限內，必須如實向上級紀委報告，緊急事項要立即報告，不得遲報、漏報和不報。上級紀委對下級紀委報告的案件線索和初查情況應當及時審查，如有不同意見，應當及時通知下級紀委，下級紀委應當執行。上級紀委對下級紀委查辦的案件，有權調卷審查，對審查結論和處理決定，直接作出改變，也可以責成下級紀委重新審查。當然，辦案指揮權強調以上級領導為主，而不是以上級查辦為主。辦案指揮權強調上級紀委要發揮好領導、指揮、協調、統籌等職能，而不是包攬、包辦。案件查辦的責任主體仍是本級紀委。為保障紀委辦案指揮權的有效發揮，上級紀委應逐步形成一體化的運作機制，統一管理重要案件線索，統一組織辦案活動，統一調度辦案力量、辦案場所和辦案裝備。????? 2.加強上級紀委對下級紀委書記、副書記的提名和考察權。紀委書記、副書記是一級紀委的主要領導，承擔著一個單位紀律檢查工作的主要領導責任。他們的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主，有利于強化他們同上級紀委的溝通和聯系，有利于他們更加負責地發揮職能作用。當前，中央紀委要及時出臺關于對中央紀委所管轄的紀委書記（紀檢組長）、紀委副書記（紀檢副組長）提名和考察的程序性規定。上級紀委應加強與地方黨委的溝通協調，及時掌握下級紀委領導班子情況，主動把下級紀委領導班子管起來。各級紀委書記、副書記的提名和考察必須以上級紀委會同組織部門為主，其他紀檢干部的任免或調動通知應報上級紀檢監察機關備案。對于不具備紀檢干部規定條件或違反法定程序被選舉為書記、副書記的，上級紀委有權提請該級黨的委員會不予批準。要堅持和完善領導干部異地任職交流制度和任職回避制度，對履職不盡責的干部要堅決調離。????? （三）實現“兩個全覆蓋”，派駐紀檢機構和巡視工作切實履行好監督職責????? 1.強化紀委的派駐監督。強化紀委的派駐監督改革主要有以下幾方面內容：一是全面派駐。原來中央紀委主要在政府部門設置派駐機構，在黨務部門除個別的以外沒有設派駐機構。今后，按照權力都要受到制約和監督的原則，中央紀委向中央和國家機關都要派駐紀檢機構。二是派駐機構對派出機關負責。派駐紀檢組長繼續擔任駐在部門黨組成員，只履行監督職責，不參與駐在部門業務分工，不從駐在部門產生。三是派駐機構各項工作保障由駐在部門負責，工作經費應列入駐在部門預算。????? 2.強化巡視監督。強化巡視監督，要重點推進以下工作：一是加強領導。中央紀委要加強對巡視工作的統一領導，各地區、各部門黨委（黨組）要堅決落實中央要求，層層傳導壓力。二是全面覆蓋。對所有地方、部門、企事業單位都應當進行巡視，以發現問題，形成震懾。三是突出重點。圍繞黨風廉政建設和反腐敗工作這個中心進行，哪里問題集中就巡視哪里，誰問題突出就巡視誰，巡視過后再殺個“回馬槍”。四是直指問題。要著力發現領導干部是否存在權錢交易、以權謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀違法問題，是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等問題，是否存在違反黨的政治紀律問題，是否存在選人用人上的不正之風和腐敗問題，真正做到早發現、早報告，促進問題解決，遏制腐敗發生。

參考文獻：

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[10]?中共中央紀律檢查委員會辦公廳.中國共產黨黨風廉政建設文獻選編（第六卷）[G].北京：中國方正出版社，2001.

[11]?習近平.要以深化改革推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭[DB/OL].中央紀委網站.2014-01-14.

[12]?王岐山.在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第四次全體會議上的工作報告[R].2014-10-25.

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