社會組織如何融入基層治理創新

孫榮

【摘要】近年來，我國基層社會組織蓬勃發展，在政府的培育支持和自身努力下，發展質量穩步提高，在維護社會穩定、提供公共服務和促進科教文衛事業發展等方面，充分發揮了自身作用，成為社區建設和治理的重要參與者。但是，由于絕大多數基層社會組織尚處在培育和發展階段，在實踐中還面臨著一些問題，如缺乏足夠的公信力、獲取資源的能力較低、內部管理制度不健全、與社區內其他組織的關系有待理順等。因而必須從組織自身和政府管理兩方面入手，切實提升基層社會組織參與社會管理的能力。

【關鍵詞】基層社會組織 ?社會治理 ?社區建設 ?自組織能力 ?社會穩定

【中圖分類號】D632.9 ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

伴隨著經濟社會的發展和民主化進程的加快，社會組織在各領域內廣泛興起，在社會治理格局中扮演了愈來愈重要的角色。新一輪政府機構改革和職能轉變，也為社會組織的發展提供了前所未有的契機。而基層社會組織，作為基層社會管理的組織化形式，已成為社區建設中最具有社會性、自治性和包容性的組織載體，是黨和政府聯系人民群眾與市場經濟的橋梁和紐帶。但另一方面，近年來迅速增多的社會組織，特別是基層社會組織，雖然有參與社會管理的強烈愿望，卻由于獲取社會資源的能力較低、缺乏社會公信力等原因，無法有效發揮作用。對基層社會組織而言，如何有效提升自身參與社會管理的能力成為當前面臨的迫切議題之一。

基層社會組織參與社會管理的現狀和成效

第一，基層社會組織蓬勃發展，數量與質量穩步提高。城市基層社會組織是社會組織中最低的一層，是指在城市社區范圍內，以城市居民為成員、以一定地域為活動范圍、以滿足其成員的不同需求為目的、由基層群眾自主成立或參加的從事經濟、科技、教育、衛生、文化、環保、慈善等活動，具有非營利性、非政府性、獨立性、志愿性、公益性、服務性及區域性的社會團體和民辦非企業單位。①②

目前，各地已經發展出一批成熟的基層社會組織。依靠政府的培育扶持和自身努力，這些社會組織的發展質量穩步提升。具體表現在：一是內部管理逐漸完善，組織運營效率不斷提高。成熟的基層社會組織設有人力資源部、財務部等管理運營部門，組織結構完善。另外一些組織則通過外包的方式將運營管理交付給第三方機構，如上海市長寧區“凝愛公益”將人員、財務管理外包出去，自身則集中于服務項目的完成，節約了資源，并提高了項目完成質量。二是專業服務人員增多。部分基層社會組織提供的服務，如居家養老、幼兒日托，要求服務人員必須具有一定的資質，而組織通過聘用具有專業資質的社工或鼓勵已有員工考取資質，培養了更多的專業服務人員。三是群眾對組織的服務滿意度有所提升。這主要依賴于基層社會組織細致認真的工作和對群眾各種需求的準確把握。例如，上海市長寧區“上海壹方社會服務事業發展中心”在為“老養殘”家庭提供服務的初期，以為殘疾人提供康復訓練為主，但在服務中發現，這些家庭真正需要的是對殘疾人的精神疏導和對家屬的精神解放。組織便及時調整服務內容，在幫助殘疾人走出家門的同時，也讓家屬擁有了自己的休息時間，得到服務對象的一致好評。

第二，基層社會組織的作用與功能不斷提升。基層社會組織所具有的非政府性、非營利性、志愿性、服務性等特征，使其在社區治理中具有獨特的優勢。主要表現在：

一是維護社會穩定。一方面，與政府部門相比，基層社會組織更加貼近民眾，能及時發現民眾的需求并作出回應，從而有效預防不穩定事件的發生。如上海市中致社區服務社為社區中吸毒、刑釋解教以及“失學、失業、失管”青少年提供社會工作幫教服務，幫助他們融入社會、實現自我發展，降低了犯罪率，促進了社會和諧。另一方面，基層社會組織在社區矛盾調解中發揮了積極作用。如2009年，杭州市13個區、縣（市）創新“楓橋經驗”，在全國率先推行“和事佬”協會建設，以主動走訪居民群眾、主動調解社區群眾糾紛為己任。當年全市社區（村）建成“和事佬”協會2900余個，主動化解和協助調解民間糾紛7880余件，使老百姓的矛盾化解在基層，承擔了政府維護社會穩定的部分職能。③

二是提供公共服務。提供公共服務是基層社會組織承接的重要政府職能，而實現承接該職能的主要方式是公共服務購買。例如，通過近幾年的實踐，上海市逐漸形成了“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”的運作模式，范圍涉及市、區縣和街鎮三級，并根據所在地區的具體情況制定服務項目。深圳市則是借助推進社會工作、社會工作人才隊伍建設，逐步實現政府購買社會組織服務。具體來說，則是按照“多種渠道、整合資源”的思路，實施“三個一批”的辦法分類培育基層社會組織，并通過政府購買或特定委托方式，建立財政主導的基層社會組織服務購買機制。④

三是促進科教文衛事業的發展。在城市的各個社區，活躍著眾多群眾性藝術團、體育組織和表演隊，比如社區書畫社、戲曲組、合唱團等。這些活動團隊大多歸屬于街道辦事處，并由所在居委會管理，通過自發地組織文娛活動，極大豐富了居民的日常生活，并促進了社區精神文明建設，同時也承接了政府促進科教文衛事業發展的職能。

第三，基層社會組織面臨功能再造。在多元治理的背景下，已經有越來越多的基層社會組織意識到對組織功能的準確定位將深刻影響組織的可持續發展。基層社會組織的功能不應該僅僅是協助政府提供公共服務或是豐富社區群眾的文娛生活，而是應該以社區治理主體的身份與政府、社區協作互動，積極參與到社區管理中去。從目前的實踐來看，基層社會組織正面臨著功能的轉變：

一是主動承接政府轉移的社會管理職能。除了更多、更好地承接政府委托購買的社會服務項目之外，基層社會組織應該進一步發揮主觀能動性，承擔起社區治理主體的責任，主動承擔政府轉移的社會管理職能，進而加快政府職能的轉移和讓渡，以實現現代化的公共治理模式。以權益類的基層社會組織為例，要在參與社區管理的過程中逐步獲得政府和社區居民的認可，確立起在自身領域的權威地位，例如老年協會逐步承擔起社區為老服務的職能，殘疾人協會逐步承擔起為殘疾人服務的職能。

二是優化社區資源配置，提高公共產品供給效率。在城市社區中，沉淀著很多未開發的資源，比如有志于奉獻社會的志愿者、社區中沒有充分利用的硬件設施以及居民閑置的小額資金等。對于這些資源的整合和配置，政府往往應接不暇而社區居民又力量有限，而作為政府與社區居民間的橋梁，基層社會組織則可以以其深入的社會溝通、靈活的調整手段等優勢，有效激活和促進這一過程。同時，基層社會組織通過對公共產品的分類，形成政府與市場的合理分工，從而建立起公共產品的多元供給模式，彌補政府和市場的不足，形成一種良性的競爭壓力，使它們相互促進、相互配合，提高公共產品的供給效率。

三是應社區居民之需提供更加專業化的服務。滿足社區居民需求是基層社會組織可持續發展的根本保證。目前基層社會組織能夠基本滿足社區居民生活服務和文娛方面的需求，但隨著生活水平的提高，社會結構分化，社會問題不斷暴露，社區居民對于教育（例如早教）、衛生（例如專業陪護）和法律（例如老年人房產糾紛）等專業性服務的需求增長迅速，而基層社會組織具備覆蓋面廣、來自社區和反應迅速等優勢，更是能夠通過其靈活的體制提供更加細致的服務。

基層社會組織在參與社會管理過程中面臨的主要問題

總體而言，基層社會組織呈現出蓬勃發展的態勢，在參與社會管理的過程中發揮了越來越重要的作用。但由于社會組織尚處于培育和發展階段，在實踐中還面臨著一些問題：

一是基層社會組織缺乏足夠的公信力。一方面，目前的一些基層社會組織還具有官辦背景，在組織架構上與政府職能部門有所重合，部分人事安排也受制于相關政府部門，導致自身定位模糊，在提供公共服務時往往首先考慮相關政府部門的要求，偏離了服務居民的出發點;而“草根”性質的基層社會組織通常規模較小，在成立初期就缺乏明確的自身定位，服務范圍和內容也不清晰，導致在提供服務時偏離居民的實際需求，難以獲得公民的信任。另一方面，由于缺乏監管及組織自律能力較低，部分基層社會組織缺乏誠信意識，有不當營利行為，違背了基層社會組織建立的初衷，損害了基層社會組織的整體形象，造成社會公信力的流失。

二是基層社會組織獲取資源的能力較低，過度依賴政府。社會組織要做到有效地承接政府職能，必須首先保證自身的可持續發展，而能否獲取足夠的資源，則是組織發展的關鍵。現階段，基層社會組織面臨著人力與財力資源的匱乏。

目前，多數基層社會組織日常管理及活動開展的資金主要來自政府資助和補貼、接受捐贈以及服務性收入。政府資助和補貼是基層社會組織的重要資金來源，不少組織一半以上甚至全部資金都來源于政府的項目購買。然而，隨著政府改革的深入，政府迫于財政壓力和職能轉變，對于基層社會組織的財政補貼逐步減少，轉而鼓勵其自主創收;并且，由于社區居民對基層社會組織的服務需求日益增多，政府資助和補貼也越來越難以滿足其生存和發展的需要。其次，盡管接受捐贈也是基層社會組織的重要收入來源，但實踐中，限于我國居民平均收入水平、捐贈的稅收減免措施不到位等原因，個人捐贈的比例較低;而企業捐贈選擇的對象往往是社會公信力比較好的，能給企業帶來回報（例如減免稅、提升企業形象、增加銷售額、彰顯社會責任等）的社會組織，但目前基層社會組織發展程度參差不齊，大部分還規模較小且不成熟，因此獲得企業捐贈的數量較小也很不穩定。此外，由于選擇合作對象的條件嚴苛，來自基金會等機構和國外捐贈的數量也很少。最后，在基層社會組織的服務性收入中，通過向受益者提供產品或服務的會費收入占了相當大的部分，而除會費收入之外的營業性收入卻非常少，這一點也成為制約基層社會組織發展的瓶頸之一。因此，如何解決資金短缺，提高組織籌集資金的能力是基層社會組織發展的一大難題。

缺少資金直接導致基層社會組織的工作人員薪資待遇水平較低，無法吸引專業的組織管理人才和專職工作人員。當然，財力不足只是導致組織人力資源匱乏的原因之一，基層社會組織還面臨著志愿者缺失和專業人才培養體系不完善兩大問題。目前參與基層社會組織的志愿者仍以退休或賦閑在家的老年人為主，成年人或青年學生的參與主動性和積極性并不是很高。究其原因，一方面是缺乏保護志愿者合法權益的相關法律法規，志愿者沒有相應的保障;另一方面是基層社會組織缺少對志愿者的職業生涯規劃和精神激勵，難以提升志愿者的成就感。很多基層社會組織都面臨著“社工人才矛盾”——經過系統培養、專業訓練的社工專業大學畢業生往往不從事社工工作，而愿意從事社工工作的有志青年卻空有熱情沒有技術。其原因一方面是專業人才薪酬待遇過低，另一方面則是大學生能夠接觸基層社會組織的渠道太少，對于社會工作的了解和認識不夠。

三是政府還沒有做到對基層社會組織完全放權，難以激發基層社會管理的生機與活力。目前，政府依然承擔很多本可以交付給基層社會組織的工作，而一些交給基層社會組織的工作則得不到相關部門支持、不受落地單位歡迎。從政府自身來看，這種現象產生的原因主要有兩點：第一，傳統行政體制的慣性。在“強政府，弱社會”的傳統體制中，政府的行政控制滲透到社會生活的方方面面，這種長期以來的行政控制使得政府在職能轉移和權力下放的過程中，不自覺地加強對基層社會組織的控制，害怕在自己的管理范圍外發生不可掌控的事情。第二，出于對自身聲譽的保護。由于群眾對基層社會組織的認識有限，往往認為政府部門一定比社會組織做得好;而在基層社會組織的工作不能使群眾滿意的情況下，群眾往往還是會到政府部門上訪，要求政府出面解決。于是，政府出于對自身聲譽的保護，情愿自己掌控局面而不敢將職能轉移給社會組織。

提升基層社會組織參與社會管理能力的主要途徑

第一，政府間接扶持為主，直接扶持為輔。現階段，我國的基層社會組織還處在孕育和起步階段，因而，政府應繼續堅持培育和發展的理念，為基層社會組織的成長提供必要的扶持，但應該注意以間接扶持為主，直接扶持為輔。一是在管理上，政府應由直接管理逐漸轉向間接管理。在這一點上，上海市的社會組織孵化基地就是很好的嘗試。目前，上海市共建成18家社會組織孵化基地，覆蓋全市主要行政區。在孵化基地內，有效的孵化機制及專業的開發項目，保障了基層社會組織的順利起步和成形。例如長寧區社會組織創新實踐園通過發揮公益性社會組織孵化基地、社會組織創新型人才培養基地、公益服務資源有效整合基地和承接政府轉變職能項目基地的作用，實現了對轄區內社會組織的指導服務、孵化培育、引領示范、人才培訓、聯動互助和項目對接功能。在此基礎上，政府應擴大孵化基地的推廣力度，并鼓勵區縣政府向轄區內的孵化基地注入資金，加強孵化基地的基礎設施建設，充分發揮孵化基地的樞紐作用，通過“組織帶動組織”，促進基層社會組織的發展。二是在資源上，政府應由直接提供為主逐漸轉向間接提供為主。目前，社會組織參與政府購買的實踐已經在很多地區有效展開，公益創投也成為各地探索政府購買服務的新方式。在繼續推行的基礎上，政府應更加注重發揮引導作用，吸引企業、公眾等多種社會力量的參與，提供更多的人力和資金。在公益創投形成一定的運行機制后，政府應逐漸退出主導地位，使企業和公眾成為資源提供的主體，從而避免基層社會組織對政府資源的過度依賴。

第二，完善并落實稅收優惠政策。現階段，我國對社會組織實行的稅收優惠政策之間存在諸多矛盾。2007年發布的《中華人民共和國企業所得稅法》第26條第四款規定：符合條件的非營利組織的收入免收所得稅。2007年12月頒布的《中華人民共和國所得稅法實施條例》（第84條、85條）和財政局與國家稅務總局《非營利組織企業所得稅免稅收入問題的通知》作了限制規定，把“符合條件的非營利組織的收入”限定為“非營利組織的非營利收入”，并且只有5項非營利收入才能免所得稅。這些規定相互沖突，影響了社會組織享受稅收優惠的權利，使稅收反而成了社會組織發展的負擔。因此，要完善并落實稅收優惠政策，使基層社會組織真正有能力去參與社會管理。應明晰基層社會組織與營利性組織的本質不同，營利性組織的根本目標是獲取利潤，而社會組織的非營利性決定了其利潤不進行分配，但這并不等于社會組織提供的服務完全免費。公益活動是社會組織的核心活動內容，但為了保障組織的可持續發展，有時會對某些服務進行適當的收費。因而，在不分配利潤的前提下，應該建立社會組織服務收入減免稅制度，使其服務收入能成為自身發展的保障資金。特別是對于社會組織在政府購買服務中獲得的項目收入，應制定針對性的政策，減免所得稅。同時，要對基層社會組織進行直接減免或直接給予相關補貼，而不應該采取事后補助的方式，以確保稅收優惠能真正落到實處。

第三，放松管制，完善準入及撤銷制度。我國對社會組織實行雙重管理體制，登記注冊門檻高，使得一些社會組織找不到業務主管單位，被迫到工商管理部門登記注冊為企業法人。這部分社會組織仍然不以營利為目的，以公益性活動為主要活動方式，卻要按照企業法人的標準繳納稅收，無法享受到社會組織的稅收優惠，限制了社會組織的發展，制約了社會組織功能的發揮。對于這部分社會組織，政府應該進行梳理，并采取適當措施，撤銷其在工商部門的登記，使之回歸到民政部門登記注冊。政府應該堅持培育和發展基層社會組織的理念，進一步放寬登記條件，降低準入門檻，簡化登記程序，并將業務管理權下放至社區居委會，對達不到登記標準的基層社會組織，鼓勵其在街道及社區居委會進行備案，由居委會實施有效管理。另外，政府也需要完善基層社會組織的撤銷機制。完善的社會組織管理制度體系應包括社會組織的準入機制、監管機制和退出機制。撤銷登記既是監管機制的一個重要部分，也是啟動退出機制的一個主要環節。⑤完善社會組織，特別是基層社會組織的撤銷機制，應明確清算主管機關，并落實清算資金。通過制定相應的規章制度，明確規定基層社會組織撤銷后的清算主管機關，而不僅僅是“指導”、“有關主管部門”之類的模糊規定。同時，應完善清算操作程序，規范基層社會組織的清算行為。

第四，加強基層社會組織自身建設，增強其可持續發展的內在動力。基層社會組織要實現可持續發展，必須從自身出發，堅持需求第一的原則，把居民的利益放在首位，并滿足他們的實際需求。一是基層社會組織應進行準確的自身定位。基層社會組織由于接近社區居民，貼近居民生活，可選擇的服務范圍廣、種類繁多，包括為老年人服務、醫療保健、幫困助殘等諸多方面。如果定位不明確，試圖包攬社區服務各個方面，就會造成廣而不專的情況。社會組織需要明確自身的服務宗旨、服務范圍和服務內容，并在實踐中逐步形成規模和優勢;在提供服務時對準社區居民的需求，滿足其實際需要，以獲得居民的長期信任和持續支持。而政府在向社會組織購買服務時，也須注重社會組織的專業性和服務能力。精準的服務領域和專業化的操作是社會組織獲得政府認可的必要條件。二是基層社會組織應完善內部治理結構，制定規范的規章制度。對于規模較大的社會組織，可以借鑒營利性組織的管理理念和方法，設立法人治理結構，使組織各部門實現分工合作、相互制約。對于規模較小的社會組織，則應該形成最基本的直線型組織結構，實行垂直領導，做到責任分明，命令統一。另一方面，社會組織應該制定規范的規章制度。在人力資源管理方面，應根據組織發展戰略的要求，制定人力管理章程，細化到招聘、培訓、薪酬、績效等每一個環節，并注重社會組織對人員要求的特殊性，避免人力資源配置時的無序狀態。在財務管理方面，應建立財務管理制度和信息公開制度，對財務結算、稅務繳納、票據使用和資產管理等方面進行嚴格控制和管理。按照《民間非營利組織會計制度》的規定進行會計獨立核算，并明確資金使用途徑。同時，社會組織需要定期將財務狀況向社會公開，并主動接受業務主管單位和社會公眾的檢查和監督，確保資金管理透明、可信。

第五，建立基層社會組織多元化的籌資渠道。多元化籌資渠道的基礎是基層社會組織建立透明的財務管理制度，使社會公眾了解資金的使用情況，從而贏得社會公眾的信任。建立多元化的籌資渠道，根本原則在于充分利用各種社會力量，摒除過分依賴政府的觀念。而多元穩定的資金來源，也是社會組織獲得獨立主體地位的關鍵因素。首先，基層社會組織的服務面向社區居民，可以在社區居委會的協助下，考慮以捐贈的形式尋求社區居民的資金支持。居委會作為居民進行自我教育、自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織，在長期實踐中已經得到了居民的廣泛認可。基層社會組織在社區內進行公益宣傳，并聯合居委會發起捐贈活動，可以提高居民的反響度，并募集到更多的資金。其次，基層社會組織應加強與企業的合作，實現“雙贏”。一方面，可以通過服務項目冠名，與企業開展短期合作。社會組織根據自身不同的服務內容，確立不同的目標企業，公益項目資金由企業提供，項目具體運轉則由社會組織負責。另一方面，考慮與企業建立長期合作機制，獲取企業穩定的資金支持。這需要社會組織把自身的非營利性和企業的營利性巧妙結合起來。在短期合作的基礎上，基層社會組織可以把成效高、受益面廣的公益項目發展成特色項目并定期開展，通過該項目的社會影響力提高企業的知名度，吸引企業的長期關注和投入。再次，基層社會組織應加強與各種基金會的合作。利用基金會的募捐平臺，組織可以獲取更多的社會捐款，同時在基金會的協助下，保證資金使用的透明化、規范化。以上海市為例，根據上海市社會團體管理局基本業務統計數據，截至2013年底，上海市注冊登記的基金會共有152家。其中，多數基金會已經走上了專業化的運作道路，具有較強的社會影響力。例如創立于1989年的上海市兒童健康基金會，專門為兒童健康事業公募資金，對兒童健康基金進行管理，并配合各級政府部門，服務和推動上海市兒童健康事業。該組織在特困家庭病患兒童醫療幫困救助以及兒童健康知識宣教、服務咨詢、資助公益性課題等方面進行了不懈的努力，取得了良好的成效。創立20余年來，兒童健康基金直接受益兒童已達14萬人次。

第六，制定完善的人才引進、開發策略。目前，缺少足夠的專業人才是制約基層社會組織有效參與社會管理的因素之一。要提高獲取人才資源的能力，必須從引進和開發兩方面入手。一是完善基層社會組織的人才引進機制。一方面，在獲取了足夠的資金支持之后，適當提高社會組織從業人員的薪資待遇，以吸引專業的管理人員。在此基礎上，激勵他們追求自我實現，留住和持續吸引專業管理人才，促進社會組織向專業化轉變。另一方面，充分發揮志愿者的作用，彌補專業人才的不足。基層社會組織應利用高校教育資源，與相關高校建立協作關系。這樣不僅能為大學生提供社會實踐基地，也可以吸引優秀的大學生在畢業后直接投身到公益事業中，拓寬社會組織的人才獲取渠道。二是完善基層社會組織的人才開發機制。社會組織尤其是處于發展初期的基層社會組織，要特別注重對組織成員的培訓，可以通過接受相關機構培訓、到其他組織觀摩交流等途徑，提高組織內部成員的服務水平與技能水平，從而推動組織走向專業化和品牌化。同時，社會組織還可以充分利用各地形式多樣的孵化基地所提供的學習機會，對組織成員進行戰略規劃、組織治理、財務管理、公益創投指導等多方面的輔導培訓，定期通過大班講座、小組討論、一對一指導等形式提升組織成員的理論和實踐能力，進而促使基層社會組織盡早具備市場競爭能力，在參與社會管理時脫穎而出。

（本文系國家社科基金重點項目“建立健全政府向社會力量購買公共服務機制研究”的階段性成果，項目編號為14AZZ011;同濟大學經濟與管理學院碩士研究生劉麗是本文的共同作者）

注釋

陳為雷：《新時期基層社會組織能力建設研究》，《中國城市經濟》，2011年第10期，第360～361頁。

廖益光、李靜：《社區社會組織提供公共服務的困境及對策分析》，《傳承》，2011年第6期，第50～52頁。

趙伯艷：《推進社會調解組織參與社會矛盾化解——基于幾個案例的分析》，《社團管理研究》，2011年第11期，第25～28頁。

趙立波：《完善政府購買服務機制 推進民間組織發展》，《行政論壇》，2009年第2期，第59～63頁。

邵興平：《社會組織撤銷登記相關法律問題淺析》，《社團管理研究》，2008年第8期，第43～46頁。

責 編/武 潔